Antrag der Verwaltung

Kenntnisnahme

Sachverhalt/Begründung

I. Ausgangssituation und Allgemeines

Die Bevölkerung in Deutschland, in Baden-Württemberg und auch im Ostalbkreis wird zunehmend älter und die Lebenserwartung steigt. Dies sind in der Tat erfreuliche Nachrichten. Doch die wachsende Zahl älterer Menschen bringt für die Kommunen vor allem in der Pflege auch zahlreiche (finanzielle) Herausforderungen mit sich.

Aktuell werden rund 5,7 Millionen Menschen in Deutschland ambulant oder stationär gepflegt und erhalten Leistungen aus der gesetzlichen Pflegeversicherung.

Die Pflege hat seit der Einführung der gesetzlichen Pflegeversicherung mit dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI) im Jahr 1995 zur Absicherung von Pflegebedürftigkeit in den vergangenen Jahren einige Wandlungen erfahren. Die wesentlichen Änderungen betrafen insbesondere die Anpassung der drei Pflegestufen in fünf Pflegegrade 2017, die Begrenzung des Eigenanteils bei stationärer Pflege 2022 und die Leistungsdynamisierung 2025.

Die Pflegeversicherung blieb nach allen Veränderungen immer eine sogenannte „Teilkasko-Versicherung“, da stets ein gedeckelter Festbetrag an Geldleistungen abgerufen werden kann, die individuelle Pflegeversorgung im Einzelfall meist aber um ein Vielfaches teurer ist.

Die Hilfe zur Pflege nach dem 7. Kapitel des Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII) deckt sozialhilferechtliche Leistungen für nicht pflegeversicherte Menschen ab und stockt für versicherte, aber bedürftige, Personen übersteigende Pflegekosten auf, die aus eigenem Einkommen und Vermögen nicht gedeckt werden können, weil die gesetzliche (oder private) Pflegeversicherung hierfür nicht ausreicht und somit die wirtschaftlichen Voraussetzungen zum Bezug von Sozialhilfe erfüllt sind.

Hilfe zur Pflege ist eine bedarfsorientierte Sozialleistung und somit Teil der Sozialhilfe zur Unterstützung pflegebedürftiger Personen, die den notwendigen Pflegeaufwand demnach nicht aus eigenen Mitteln sicherstellen können. Da praktisch alle Leistungen der gesetzlichen Pflegeversicherung budgetiert sind bzw. nur gewährt werden, wenn dauerhaft Pflegebedürftigkeit (mindestens für 6 Monate) vorliegt, muss die Sozialhilfe den anderweitig ungedeckten Bedarf an Pflegehilfe für pflegebedürftige Menschen der Pflegegrade 2 bis 5 übernehmen (Auffangfunktion).

Durch die schrittweise Anpassung der Leistungen der gesetzlichen Pflegeversicherung im SGB XI mit der weitgehenden Anwendung der Verfahrensregelungen und Richtlinien auch auf die Hilfe zur Pflege im SGB XII, werden sich zukünftige Gesetzesänderungen der Pflegeversicherung auch weiter auf die Hilfe zur Pflege auswirken. Im Jahr 2025 wurden für die Hilfe zur Pflege etwa 5,3 Mrd. Euro bundesweit ausgegeben, dies entspricht fast 30 Prozent der Sozialhilfeausgaben.

Die Leistungsausweitungen im SGB XI haben die Inanspruchnahme von Pflegeleistungen deutlich verändert. In den letzten 10 Jahren hat die Zahl der pflegebedürftigen Menschen in allen Formen der Versorgung stark zugenommen.

Ganzheitlich betrachtet lebt die Mehrheit der pflegebedürftigen Personen in der eigenen Wohnung, wo sie häusliche oder ambulante Pflege in Anspruch nehmen. Unterstützungs- und Entlastungangebote werden verstärkt nachgefragt. Auch das Interesse an Angeboten der Tagespflege oder in alternativen Wohnformen wie Pflegewohngemeinschaften ist deutlich gestiegen, während die Nachfrage nach vollstationärer Pflege in Einrichtungen (Pflegeheime) weniger stark zugenommen hat.

II. Demografie

Der demografische Wandel ist im Ostalbkreis bereits heute deutlich spürbar. Während die Zahl jüngerer Menschen in den vergangenen Jahren zurückgegangen ist, nimmt der Anteil älterer Menschen kontinuierlich zu. Diese Entwicklung wird sich in den kommenden Jahren weiter verstärken.

Mit der Alterung der Bevölkerung steigt zugleich die Zahl der Menschen, die auf Unterstützung und Pflege angewiesen sind. Da das Risiko der Pflegebedürftigkeit mit zunehmendem Lebensalter deutlich zunimmt, ist auch im Ostalbkreis mit einem erheblichen Anstieg zu rechnen. Prognosen zufolge wird die Zahl der Pflegebedürftigen von 16.887 Personen im Jahr 2023 auf rund 20.525 Personen im Jahr 2040 anwachsen. Das bedeutet einen Zuwachs von über 20 Prozent.

Dieser steigenden Nachfrage steht bereits heute ein angespanntes Versorgungsangebot gegenüber. In allen Bereichen – ambulant, teilstationär und stationär – bestehen Engpässe, die insbesondere durch den anhaltenden Fachkräftemangel im Pflegebereich verstärkt werden. Dies hat zur Folge, dass notwendige Angebote nur eingeschränkt ausgebaut werden können und vorhandene Kapazitäten nicht immer vollständig genutzt werden.

Gleichzeitig wünschen sich die meisten Menschen, auch im Alter möglichst lange in ihrem gewohnten Lebensumfeld bleiben zu können. Damit rückt die Gestaltung tragfähiger Unterstützungsstrukturen vor Ort zunehmend in den Fokus der kommunalen Verantwortung.

Vor diesem Hintergrund gewinnt die Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII weiter an Bedeutung. Als Teil der sozialen Sicherungssysteme trägt sie dazu bei, Versorgungslücken zu schließen und Menschen eine bedarfsgerechte Unterstützung zu ermöglichen; insbesondere dann, wenn eigene Mittel und vorrangige Leistungen nicht ausreichen.

III. Kennzahlen und aktuelle Situation im Ostalbkreis

In Baden-Württemberg leben rund 550.000 pflegebedürftige Personen.

Im Ostalbkreis sind derzeit knapp 17.000 Menschen pflegebedürftig im Sinne der gesetzlichen Pflegeversicherung. Das sind etwa 3,0 Prozent aller pflegebedürftigen Personen im Land bzw. ca. 5,3 Prozent der Einwohnerinnen und Einwohner des Ostalbkreises. Der Landesdurchschnitt in Baden-Württemberg beträgt 5,6 Prozent.

Die Leistungen der Hilfe zur Pflege verteilten sich im Ostalbkreis dabei aktuell auf 125 Personen, die Leistungen der ambulanten Hilfe zur Pflege erhalten. Dies sind Pflegegeld, Pflegesachleistungen für einen ambulanten Pflegedienst, Leistungen für sonstige ambulante Hilfen wie beispielsweise für wohnumfeldverbessernde Maßnahmen, Pflegehilfsmittel, der Entlas-

tungsbetrag, Beiträge zur Altersversicherung, Verhinderungspflege, Leistungen der Tages- und Nachtpflege und persönliche Budgets. Hinzu kommen rund 800 pflegebedürftige Personen, die Hilfe zur Pflege in Einrichtungen der vollstationären Dauer- und Kurzzeitpflege (Pflegeheime) erhalten.

76,69 Prozent der Leistungen der Hilfe zur Pflege werden 2026 im Ostalbkreis voraussichtlich in vollstationären Einrichtungen gewährt. Auf ambulante Hilfe zur Pflege entfallen 23,31 Prozent der Aufwendungen.

Die Verteilung der Pflegegrade der pflegebedürftigen Menschen ist im Ostalbkreis sehr unterschiedlich. Grundsätzlich lässt sich feststellen, dass die meisten leistungsempfangenden Personen von Hilfe zur Pflege in Pflegegrad 3 und 4 eingestuft sind.

Im Ostalbkreis erhalten je 1.000 Einwohner 9,9 Personen Leistungen der Hilfe zur Pflege ab 65 Jahren. Zum Vergleich: in Baden-Württemberg beträgt der Anteil der leistungsempfangenden Personen der Hilfe zur Pflege ab 65 Jahren je 1.000 Einwohner 10,7 Personen.

Durchschnittlich wurden im Jahr 2024 in Baden-Württemberg 39,20 Euro pro Einwohnerin bzw. Einwohner für die vollstationäre Hilfe zur Pflege ausgegeben. Der Aufwand hat hierbei in den letzten Jahren stetig zugenommen. Im Ostalbkreis belief sich der Aufwand 2024 auf 37,40 Euro. Seit Jahren zeigt sich eine kontinuierliche Zunahme der Sozialhilfequote unter den Pflegeheimbewohnerinnen und -bewohnern in Baden-Württemberg. Im Jahr 2024 betrug die Sozialhilfequote 34,0 Prozent. Im Ostalbkreis lag die stationäre Sozialhilfequote für denselben Zeitraum bei 28,3 Prozent. Dass immer mehr Menschen trotz der Leistungen der Pflegeversicherung auf die Hilfe zur Pflege angewiesen sind, liegt an mehreren Faktoren.

Die gesetzlich eingeführten Leistungszuschläge der Pflegekassen ab dem Jahr 2022, die mit der Verweildauer des Pflegeheimaufenthaltes steigen, erzeugten nur vorübergehend einen Entlastungseffekt. Die rasanten Kostensteigerungen bei den Pflege- und Personalkosten unter anderem durch die Tariftreue-Regelung, festgesetzte Personalanhaltswerte und einen neuen Landesrahmenvertrag zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer, konnten durch die eingeführten Entlastungen im SGB XI nur unzureichend bzw. nicht vollständig aufgefangen werden. Zudem ist die Verweildauer in den Pflegeeinrichtungen in den vergangenen Jahren sukzessive zurückgegangen und durch die Staffelung des prozentualen Leistungszuschlages erhält nur ein kleiner Anteil von Pflegeheimbewohnerinnen und -bewohnern die hohen Zuschüsse hieraus. Alle Pflegeeinrichtungen (stationär und ambulant, bestehend und neu) mussten ihren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ab September 2022 eine Entlohnung in Höhe eines Tarifvertrags oder einer kirchlichen Arbeitsrechtsregelung zahlen, andernfalls konnten sie von der pflegerischen Versorgung ausgeschlossen werden. Des Weiteren zwingt der in der Pflege aufgrund des Fachkräftemangels herrschende Wettbewerb viele Einrichtungen dazu übertariflich zu bezahlen. Dies hat die Preispolitik in der Pflege weiter verschärft.

Die von den pflegebedürftigen Personen selbst zu tragenden Kosten (Eigenanteile) sind in den letzten Jahren drastisch gestiegen. Der zu zahlende Eigenanteil beispielsweise für einen stationären Heimaufenthalt im ersten Jahr beträgt mittlerweile über 2.900 Euro je Monat. Auch die Leistungsdynamisierung in der gesetzlichen Pflegeversicherung im Jahr 2025 mit 4,5 Prozent konnte diesen Aufwärtstrend bei den Kosten nicht bremsen.

Weitere Ursachen sind die Zunahme hochbetagter Menschen in Baden-Württemberg, die Zunahme von älteren Menschen, die durch Lücken in der Erwerbsbiografie und sinkende Rentenansprüche im Alter ein geringes Einkommen haben, die generelle Zunahme der Kosten in der Pflege, die im Rahmen der Landesheimbau-Verordnung erforderlichen Um- und Neubaumaßnahmen, die häufig mit steigenden Pflege- und Investitionskostensätzen einhergehen und die geringen Rentenansprüche bei Erwerbsunfähigkeit von Personen unter 65 Jahren. Hinzu kommt, dass die Bandbreiten der Pflegepersonalschlüssel in den Landesrahmenverträgen die vergangenen Jahre deutliche Verbesserungen beinhaltet haben.

Mit dem Angehörigenentlastungsgesetz im Jahr 2020 ist auch ein Großteil der Unterhaltseinnahmen des Landkreises bei der Hilfe zur Pflege entfallen. Seitdem kann der Träger der Sozialhilfe erst auf das Einkommen von unterhaltsverpflichteten Eltern und Kindern pflegebedürftiger Eltern zurückgreifen, wenn ihr Jahresbruttoeinkommen 100.000 Euro übersteigt. Die Unterhaltseinnahmen sind dadurch fast vollständig weggebrochen.

IV. Ausblick

Bis zum Jahr 2040 werden aktuellen Schätzungen zufolge rund sieben Millionen Menschen in Deutschland pflegebedürftig sein. Das sind über 25 Prozent mehr als heute. In Baden-Württemberg wird die Pflegequote auf rund 7 Prozent, was in etwa einem Zuwachs um 750.000 pflegebedürftige Menschen entspricht, ansteigen. Für den Ostalbkreis wird eine Pflegequote von 6,4 Prozent prognostiziert, was in etwa 20.525 pflegebedürftigen Personen und einem Zuwachs von 21,5 Prozent gegenüber heute entspricht.

Die Gesamtauswirkungen werden in den kommenden Jahren in weiter steigenden Fallzahlen und auch einem erhöhten Finanzierungsbedarf in der Hilfe zur Pflege spürbar sein.

Eine weitere Dynamisierung der Pflegegelder, die für das Jahr 2028 vorgesehen ist, dürfte durch die zu erwartenden Kostensteigerungen für die zukünftigen Planungen größtenteils vernachlässigbar sein.

Zukünftigen Entlastungen der pflegebedürftigen Personen stehen zugleich neue Belastungen durch deutlich gestiegene Energie-, Lebensmittel- und Verbrauchsgüterkosten und durch die Verbesserungen im Pflegepersonalbereich gegenüber.

Der geforderte „Sockel-Spitze-Tausch“ wird seit Jahren als zentrale Reformoption der gesetzlichen Pflegeversicherung diskutiert, um die stark steigenden Eigenanteile in der stationären Pflege zu deckeln. Ziel ist die Begrenzung des Eigenanteils, um bei Pflegebedürftigkeit vor Armut zu schützen und die finanzielle Überlastung zu verhindern. Inwieweit dies in der Praxis überhaupt realisier- und finanzierbar ist, bleibt offen.

Die kommunalen Handlungsmöglichkeiten für Kostenbegrenzungen sind gering. Bei der Hilfe zur Pflege handelt es sich um eine kommunale Pflichtaufgabe. Anspruchsberechtigte bedürftige Menschen haben einen gesetzlichen Anspruch auf die Übernahme von (aufstockenden) sozialhilferechtlichen Leistungen. Der anspruchsberechtigte Personenkreis lässt sich nur schwer vorhersagen und steuern. Verwaltungsrechtliche Ermessensspielräume sind aufgrund des individuellen Einzelanspruchs und der bundesgesetzlichen Regelung sehr eingeschränkt.

Generell sind die Einflussmöglichkeiten auf Kosten und Fallzahlen marginal. Landesweit geltende Rahmenverträge geben die Stellgrößen vor. Einzelvereinbarungen und Verträge mit den jeweiligen Trägern und Einrichtungen werden in sogenannten Pflegesatzverhandlungen festgelegt und fortgeschrieben und sind für alle maßgebenden Vertragsparteien einschließlich dem Sozialhilfeträger bindend. Pflegesatzverhandlungen sind essenzielle, meist jährliche Verhandlungen zwischen Pflegeeinrichtungen und Kostenträgern (Pflegekassen, Sozialhilfeträger). Sie legen die Höhe der Vergütung für Pflege-, Unterkunfts- und Verpflegungskosten fest, basierend auf dem SGB XI und XII. Ziel ist die wirtschaftliche Sicherung der Einrichtung bei gleichzeitiger Begrenzung der Eigenanteile, die für einen bestimmten Zeitraum fixiert werden. Die Pflegesätze variieren nicht in Abhängigkeit von der Verweildauer (tagesgleiche Sätze). Die in den Pflegesatzverhandlungen festgelegten Pflegesätze sind neben den Investitionskostenbeträgen der zentrale Erlösfaktor für Pflegeeinrichtungen. Sie dienen dazu, die Entgelte für Pflegeleistungen zwischen den Einrichtungsträgern und den Kostenträgern, also Sozialhilfeträger und Pflegekassen, zu vereinbaren. Allerdings hat der Landkreis auch hier kein alleiniges Entscheidungsrecht, da Verhandlungs- und Vertragsparteien im Ostalbkreis neben den Einrichtungen und Trägern der Kommunalverband für Jugend und Soziales sowie die jeweils federführende Pflegekasse ist und diese das Gesamtergebnis bzw. den jeweiligen Abschluss mitbestimmen.

Auch das Herkunftsprinzip in der Sozialhilfe lässt bei der stationären Hilfe zur Pflege keine Steuerungsmöglichkeiten zu, da die pflegebedürftigen Personen hier im ganzen Bundesgebiet stationär untergebracht werden können (z. B. in der Nähe von Angehörigen), also nicht zwangsläufig im Ostalbkreis. Der Ostalbkreis bleibt in solchen Fällen aber als letzter Wohnort vor Heimunterbringung als örtlicher Sozialhilfeträger für die Kostenübernahme zuständig. Die vor Ort gültigen Preise mit dem jeweils zuständigen Sozialhilfeträger sind dann auch für den Ostalbkreis maßgebend.

Diese Punkte stehen im Spannungsfeld zur Finanzierung. Die Hilfe zur Pflege als Sozialhilfeleistung dient zur Überbrückung und Ausgleich von finanziellen Versorgungslücken und Bedürftigkeit. Es handelt sich hierbei um rein kommunale Kosten ohne weitere Erstattungsmöglichkeit von Bund und Land, die sich zu 100 Prozent auf den Kreishaushalt niederschlagen.

Der bisherige und zukünftige Kostenblick steht auch in Entwicklung zum rechtlichen, gesellschaftlichen und demographischen Wandel. Weitere Auswirkungen der jüngsten Pflegereformen, u. a. mit dem Gesetz zur Befugniserweiterung und Entbürokratisierung in der Pflege bleiben, abzuwarten.

Finanzierung und Folgekosten

Im Haushalt des Ostalbkreises sind für die Finanzierung der Hilfe zur Pflege im Jahr 2026 insgesamt 16,37 Millionen Euro an Nettoausgaben eingeplant (Anlage 6). Auf die stationäre Hilfe zur Pflege innerhalb von Einrichtungen entfallen dabei 12,55 Millionen Euro und auf die ambulante Hilfe zur Pflege außerhalb von Einrichtungen 3,82 Millionen Euro abzüglich aller Kostenbeiträge bzw. Aufwendungs- und Kostenersätze in Höhe von 1,55 Millionen Euro.

Anlagen

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Sichtvermerke

gez. Götz, Geschäftsbereichsleiterin

gez. Urtel, Dezernat V

gez. Kurz, Dezernat II

gez. Dr. Bläse, Landrat