Antrag der Verwaltung

Der Ausschuss für Umweltschutz und Kreisentwicklung nimmt vom Bericht der Verwaltung Kenntnis. Die Ausgestaltung weiterer Finanzierungsmechanismen, im Sinne des während der Haushaltsdebatte 2025 formulierten Prüfauftrages, wird nicht weiterverfolgt.

Sachverhalt/Begründung

Im Rahmen der Auseinandersetzung um eine Reduzierung des ÖPNV-Zuschussbedarfes erging in der Kreistagssitzung am 17. Dezember 2024 folgender Prüfauftrag an die Verwaltung:

„Die Verwaltung wird beauftragt, 2025 einen Vorschlag für eine einheitliche prozentuale Eigenanteil-Beteiligung an Stadtverkehren (Aalen, Schwäbisch Gmünd, Ellwangen, Bopfingen, Oberkochen, Lorch, Neresheim) zu entwickeln und in den Ausschuss/Kreistag zur Beschlussfassung, insbesondere im Hinblick für den Haushalt 2026, einzubringen.“

Um sich dem Vorschlag einer kommunalen Mitfinanzierung des jeweiligen ÖPNV-Angebotes zu nähern, wurde in den vergangenen Wochen der Umgang in anderen Landkreisen in Baden-Württemberg recherchiert. Hierbei ergab sich ein sehr heterogenes Bild. Grob lassen sich die Landkreise in Baden-Württemberg dabei in vier Gruppen einteilen:

1. Landkreise mit Stadtbusverkehren in kommunaler Trägerschaft

In den meisten untersuchten Landkreisen gibt es Stadtbusverkehre, v.a. in den größeren Kreisstädten, die durch Unternehmen im kommunalen Besitz durchgeführt werden, oftmals als Eigenbetrieb oder als Stadtwerke (z.B. Landkreise Esslingen, Reutlingen, Tübingen, Karlsruhe, Biberach, Offenburg, Bodenseekreis oder Ravensburg).

Im vom Kreistag besuchten Landkreis Ravensburg wurde im Frühjahr 2025 zur Erbringung von vier Stadtverkehren ein kommunaler Verkehrsbetrieb Schussental (VBS) gegründet mit den Stadtverkehren Ravensburg, Weingarten, Baienfurt und Baindt. Die VBS ist strukturiert in VBW Verwaltungs-GmbH und VBS GmbH & Co.KG und fungiert als Verkehrsunternehmen, Konzessionär und ist seit Juli 2025 Gesellschafterin des Verbundes (Bodo). Diese soll ab 2027 einen bedeutenden Teil der Verkehrsleistungen in diesen Stadtverkehren selbst erbringen und zusätzlich noch Verkehrsleistungen an weitere Verkehrsunternehmen vergeben. Die VBS ist mehrheitlich im Besitz der Stadtwerke Ravensburg und Weingarten, die wiederum Teil der Technischen Werke Schussental GmbH & Co.KG (TWS) sind. Administrative und kaufmännische ÖPNV-Leistungen erfolgen via TWS. Damit sind auch Verwaltungskosten und Infrastrukturinvestitionen, etwa Ladeinfrastruktur für E-Busse, mittelbar über TWS und damit über deren Finanzierung (inklusive Beteiligungen und Einnahmen aus anderen Geschäftsfeldern) abgedeckt.

Bei der Gründung der VBS im Dezember 2024 wurden Gesellschaftsverträge zur Einbringung von Stammkapital und Kapitalrücklage beschlossen. Diese Kapitalbasis stammt direkt von den beteiligten Kommunen (Geschäftsbericht 2024 Ravensburg - TWS).

Der Landkreis Ravensburg, der als formal Aufgabenträger für den ÖPNV zuständig ist, überträgt per Delegationsvereinbarung seine ÖPNV-Verantwortung im Schussental auf die Kommunen. Darüber hinaus hat der Kreistag dem Abschluss einer Zukunftsvereinbarung zugestimmt, in der die finanzielle Beteiligung des Landkreises an den Verkehrsleistungen ab dem Jahr 2027 geregelt ist. Im Haushaltsplan 2025-2026 ist derzeit für Verkehrsbetriebe/ÖPNV für 2026 ein veranschlagter Nettoressourcenbedarf von 6,4 Mio. € vorgesehen, für die Schülerbeförderung 3,6 Mio. €. Die stadtbus Ravensburg Weingarten GmbH, die als Tarif- und Marketinggemeinschaft fungiert, wird zum 31.12.2026 aufgelöst. An deren Stelle tritt die VBS.

Solche Konstellationen gibt es im Ostalbkreis nicht, wo ausschließlich privatwirtschaftliche, meist inhabergeführte Busunternehmen prägend sind.

Grundsätzlich finden sich auch in dieser ersten betrachteten Gruppe von Landkreisen verschiedene Strukturen, da jeder untersuchte Landkreis sich eine eigene Struktur ausprägt. So wurden im Landkreises Ravensburg fixe Zuschussleistungen für kommunale Verkehrsbetriebe gezahlt.

2. Landkreise mit ÖPNV-Finanzierungskonzentration beim Aufgabenträger

In weiteren Landkreisen erfolgt die ÖPNV-Finanzierung - von geringfügigen Ausnahmen abgesehen - konzentriert über den Aufgabenträger Landkreis. Zu dieser Gruppe gehört z.B. neben Schwäbisch Hall, Göppingen und Ludwigsburg auch der Ostalbkreis. Signifikante Eigenanteile einzelner Städte gibt es nicht.

3. Landkreise mit Mitfinanzierungsklausel bei Standardabweichung

Diverse Landkreise haben festgelegt, dass ÖPNV-Leistungen, die über den im Nahverkehrsplan festgelegten Standards („ausreichende Verkehrsbedienung“) liegen, gesondert entschieden bzw. anteilig von den betroffenen Kommunen mitzufinanzieren sind. Dies ist etwa im Rems-Murr-Kreis der Fall, wo der Landkreis 50 % der Mehrleistung bezahlt, sofern diese als „verkehrlich“ sinnvoll festgestellt wird.

Sich hieran orientierende Überlegungen gab es in den vergangenen Jahren auch im Ostalbkreis. In der Fortschreibung 2014 wurde die „derzeitige ÖPNV-Anbindungsqualität“ als Mindeststandard festgeschrieben. Die im 2022 beschlossenen, aktuellem Nahverkehrsplan, definierten Angebotsstandards wurden auf Basis der Mobilitätsgarantie des Landes Baden-Württemberg mit dem Ziel des Ausbaus des ÖPNV als wesentliches Element für Klimaschutz und soziale Teilhabe der gesamten Bevölkerung festgelegt. Diese liegen mitunter deutlich über dem aktuellen Niveau des ÖPNV im Ostalbkreis.

Die nächste Überprüfung und ggf. (Teil-) Fortschreibung des Nahverkehrsplanes für den Ostalbkreis fände im Jahr 2026 statt, in dessen Zuge dieser Aspekt neuerlich diskutiert und bei Bedarf im Nahverkehrsplan festgelegt werden könnte.

4. Sonderfälle

In besonders ländlich geprägten Landkreisen ohne größere Städte (z.B. Calw) gibt es mitunter per Definition keine geschlossenen Stadtbussysteme. Die ÖPNV-Leistungen erfolgen dort im Rahmen des übrigen ÖPNV „quasi nebenbei“, meist über den Überlandverkehr. Bis 2014 war dies z.B. auch in Ellwangen der Fall.

Im Landkreis Hohenlohe etwa wird der ÖPNV zu 100 % durch einen kreiseigenen Eigenbetrieb durchgeführt.

Fazit der vergleichenden Untersuchung

Eine wie in dem anfangs formulierten Prüfauftrag zur Mitfinanzierung von Stadtbusverkehren („prozentuale Eigenanteil-Beteiligung“) gibt es in den näher betrachteten Landkreisen nirgendwo. Eine für den Ostalbkreis anwendbare Vergleichbarkeit bzw. ein Muster das zur Nachahmung anregt konnte hieraus nicht identifiziert werden.

Nähere Betrachtung Ostalbkreis

Wie beschrieben ist die ÖPNV-Finanzierung im Ostalbkreis fast ausschließlich beim Aufgabenträger, also dem Landkreis, konzentriert. Das Stammeinlagekapital des Ostalbkreises bei der OstalbMobil GmbH beträgt 50.000 €. Der Anteil der derzeit gezahlten Zuschüsse von einzelnen Kommunen ist angesichts des vom Landkreis getragenen Zuschussbedarfes von ca. 24 Mio. Euro/Jahr gering. Im Landkreis verfügen sieben der neun Städte über ein Stadtbussystem unterschiedlicher Prägung. Daraus ergibt sich folgende Übersicht:

In dieser Übersicht spiegeln sich die höchst unterschiedlichen jeweiligen Geneseprozesse sowie verkehrliche und raumstrukturelle Hintergründe wider (siehe „Oberkochen“). Insgesamt werden jährlich ca. 11,7 Mio. Fahrplankilometer im Ostalbkreis gefahren. Auf Aalen und Schwäbisch Gmünd entfallen dabei ca. 37 % der Buskilometer. In beiden Städten leben indes ca. 40 % der Landkreisbevölkerung. Selbstverständlich muss die Aussagekraft einer so knappen Gegenüberstellung angemessen eingeordnet werden. Festzuhalten ist jedoch, dass es bei Zugrundelegung dieses Kriteriums (Fahrplankilometer je Einwohner) keine Übervorteilung der Städte mit Stadtbusverkehren gegenüber dem ländlichen Raum gibt.

Aspekt Wirtschaftlichkeit

Selbstverständlich gibt es ein höheres Angebotsniveau (Fahrplanangebot pro Einwohner) in Verdichtungsräumen gegenüber ländlichen Kommunen. Allerdings ist der durch Fahrgeldeinnahmen gegenüber den Gesamtkosten ermittelte Kostendeckungsgrad in den Stadtverkehren, insbesondere der beiden großen Kreisstädte ungleich höher als in den übrigen Kommunen, da sich das Angebot stärker durch die Kundengelder refinanziert. Insbesondere ist der Anteil von wahlfreien Nutzern deutlich höher. Dieser Aspekt bedürfte der Berücksichtigung bzw. Anrechnung hinsichtlich einer Eigenanteilsbelastung.

Insgesamt ist die Nutzerfinanzierung in den vergangenen Jahren v.a. durch das stark steuerfinanzierte Deutschlandticket (auch Jugendticket BW) erheblich zurückgegangen. Anzumerken ist auch, dass der Kostendeckungsgrad ein rein betriebswirtschaftliches Kriterium darstellt, nicht jedoch ein qualitatives oder gar politisches im Sinne der Daseinsvorsorge (Erreichbarkeit, Teilhabe) und Vorhaltung öffentlicher Dienstleistungen. Ein ÖPNV, der sich primär an ökonomischen Gesichtspunkten orientiert, geht zwangsläufig zu Lasten des ländlichen Raumes.

Aspekt schwierige Abgrenzbarkeit und Nutzungsverhalten

Der ÖPNV im Ostalbkreis lässt sich in seiner Gesamtheit und Nutzung nur schwerlich in Stadt- und Regionalverkehre trennen.

In Schwäbisch Gmünd verbindet etwa die Firma Betz erst Teile der Stadt (z.B. Kalter Markt/Dreifaltigkeitsfriedhof) um anschließend die Anbindung nach Waldstetten darzustellen. Die Firma Omnibusverkehr Aalen bindet zunächst das Industriegebiet West an, bevor sie weiter nach Essingen oder gar Bartholomä fährt. Beispiele ähnlichen Musters gibt es im Ostalbkreis viele.

Daraus ergibt sich in der Folge eine schwer abzutrennende Verflechtung von Fahrgastbeziehungen. So kommen viele Kunden mit dem Überlandverkehr z.B. am ZOB der Großen Kreisstädte an, steigen dort um und fahren mit dem Stadtbusverkehr weiter, z.B. zu den Berufsschulzentren oder den Arbeitsplatzstandorten in den Gewerbegebieten.

Diese Umstände adäquat zuzuordnen, ist methodisch außerordentlich kompliziert und mit vernünftigen Umfang kaum umsetzbar, müsste aber wiederum in der konsequenten Anwendung der Stadtbus-Mitfinanzierungsüberlegung berücksichtigt werden.

Naturgemäß wird der Stadtbus-ÖPNV, der in den Kreisstädten vorgehalten wird, von der „Landbevölkerung“ sehr viel stärker mitbenutzt als dies andersherum aufgrund von fehlenden Anlässen der Fall sein kann, da Schul-, Arbeitsplatz- und Versorgungstandorte ihre Konzentration in den Städten finden.

Es wird daher dafür geworben, den Ostalb-ÖPNV in seiner Gänze als Angebot für alle Bewohner zu betrachten.

Aspekt Prozesse/Kompetenzen

Bis in die späten 1990er Jahre war die ÖPNV-Finanzierung und -Struktur im Ostalbkreis, im Gegensatz zu heute, sehr fragmentiert. Insbesondere, aber nicht ausschließlich, waren vorher die Großen Kreisstädte tariflich und verkehrlich stark engagiert. Dies führte zu einem Wildwuchs an Kompetenzen und zu sehr aufwendigen Abstimmungsprozessen. Denn: Die Beteiligung an der Finanzierung geht immer mit Mitbestimmungsrechten einher. Bei den gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungsvorgängen macht es einen Unterschied ob lediglich informiert, beteiligt oder gar das Einvernehmen darzustellen ist. Ein weiterer Komplexitätsaufbau im Ostalb-ÖPNV mit zusätzlichen Stakeholdern und politischen Entscheidungsfindungsaufwänden sollte unbedingt vermieden werden.

Fazit

Aufgrund der aufgeführten Aspekte und Sachverhalte wird seitens der Landkreisverwaltung eine weitere Auseinandersetzung mit dem Prüfauftrag nicht angestrebt.

Vorschlag: Eine direkte Übertragung anderer Modelle auf den Ostalbkreis ist aufgrund der sehr unterschiedlichen Strukturen (sowohl räumlich als auch verkehrlich bzw. strukturell) nur schwer umsetzbar.

Eine Möglichkeit besteht im Rahmen der nächsten Fortschreibung des Nahverkehrsplanes. Dabei kann geprüft werden, welche Mindeststandards durch den Aufgabenträger finanziert werden können und Lösungsansätze für das darüber hinausgehende Angebot entwickelt werden. Auch hier ist jedoch eine einfache und schnelle Lösung nicht ohne Weiteres umsetzbar.

Was jedoch sofort bzw. mit der Haushaltsaufstellung für den Haushalt 2026 geprüft werden könnte, wäre die Frage der Effizienz unseres ÖPNV sowie das Schaffen von Kostentransparenz im Hinblick auf den gefahrenen ÖPNV-Kilometer im Ostalbkreis, um die Frage der Kosten und der Wirtschaftlichkeit besser vergleichen und bewerten zu können. 

Finanzierung und Folgekosten

keine 

Anlagen

keine

Sichtvermerke

gez. Kurz, Geschäftsbereich Nachhaltige Mobilität

gez. Wagenblast, Dezernat VII

gez. Kurz, Dezernat II

gez. Dr. Bläse, Landrat