Antrag der Verwaltung

Kenntnisnahme

Sachverhalt/Begründung

I. Ausgangssituation und Allgemeines

Die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung erlebt durch das Bundesteilhabegesetz (BTHG) einen kompletten Systemwechsel. Weg vom klassischen Fürsorgesystem der Sozialhilfe, hin zu einem eigenständigen, modernen Recht auf Teilhabe. Die Reform rückt den Menschen mit seinen persönlichen Bedarfen und Bedürfnissen in den Fokus. Nicht nur die Unterstützungsangebote werden dadurch individueller. Auch die Zusammenarbeit zwischen Leistungserbringer und Leistungsträger gestaltet sich komplexer.

Seit 1. Januar 2020 werden Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen stärker personenzentriert und bedarfsbezogen beurteilt. Sie sind somit nicht mehr zwangsläufig daran gekoppelt, ob ein Mensch in einer besonderen Wohnform (ehemals: stationäre Einrichtung) lebt oder Assistenzleistungen im Wohn- und Sozialraum (AWS) (ehemals: ambulant betreutes Wohnen bzw. ambulante Angebote) in Anspruch nimmt. Der Ostalbkreis erbringt als Träger der Eingliederungshilfe die reinen Fachleistungen zur Teilhabe. Die Geldleistungen für den Lebensunterhalt und die Miete werden als existenzsichernde Leistungen gesondert über die Grundsicherung erbracht.

Um die Teilhabeleistungen individuell und bedarfsgerecht zu erbringen, treten die Träger der Eingliederungshilfe durch ihre Teilhabemanager in den direkten Kontakt zu hilfesuchenden Menschen. Unterstützt werden diese durch das landeseinheitliche Bedarfsermittlungsverfahren (BEI_BW).

Das Bundesteilhabegesetz (BTHG) selbst ist ein reines Artikelgesetz, dessen Umsetzung in der Praxis über das Neunte Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) erfolgt.

II. Umsetzung des SGB IX (Bundesteilhabegesetzes)

 Übergangsvereinbarung Baden-Württemberg

Zur Umsetzung des BTHG wurde in Baden-Württemberg eine Übergangsvereinbarung als gesonderter Vertrag zwischen den Trägern der Eingliederungshilfe und den Verbänden der Leistungserbringer zuerst für die Laufzeit vom 1. Januar 2020 bis 31. Dezember 2021 vereinbart. Hintergrund für die Übergangsvereinbarung waren die über das Inkrafttreten hinaus andauernden Finanz- und Rahmenvertragsverhandlungen, ohne die eine Umstellung zum 1. Januar 2020 in Baden-Württemberg nicht rechtzeitig möglich gewesen wäre. Die Umsetzung der neuen Leistungs- und Vergütungssystematiken erfolgt in einem kooperativen Prozess. Die Verhandlungen, zusätzlich gehemmt durch die Corona-Pandemie, haben sich als aufwändig erwiesen. Die Übergangsvereinbarung wurde in Folge am 29. Oktober 2021 erneut bis 31. Dezember 2023 verlängert.

Nach aktuellen Erkenntnissen der Eingliederungshilfeträger in Baden-Württemberg wird es nicht gelingen, sämtliche Angebote der Eingliederungshilfe bis zum 1. Januar 2024 vollumfänglich umzustellen. Die Landesregierung sieht über den 31. Dezember 2023 hinaus im Landesrahmenvertrag keine Veranlassung und keinen Bedarf, weitere pauschale und allgemeine Übergangsregelungen vorzuhalten. Das Sozialministerium verweist darauf, dass Zwischenlösungen ausschließlich durch die Vertragsparteien vor Ort und dezentral erfolgen können. Der Kommunalverband für Jugend und Soziales BW (KVJS) hat für die sogenannte „Brückenvereinbarung“ administrative Hilfsmittel zur Verfügung gestellt. Die Vereinbarung wird somit nur zwischen Leistungserbringer und dem Ostalbkreis geschlossen werden.

Mit dieser Vereinbarung soll vor Ort sichergestellt werden, dass es bei jenen restlichen Eingliederungshilfeangeboten, die zum Ablauf der vertragsrechtlichen Übergangsfrist noch nicht rechtswirksam umgestellt werden konnten, zu keinem Leistungsabbruch vor Ort kommt. Vielmehr soll die Leistungserbringung des jeweiligen Leistungsangebots für die davon abhängigen Leistungsberechtigten auch bei einer später erfolgten Umstellung vertragsrechtlich sichergestellt bleiben.

Die Brückenvereinbarung entfällt automatisch mit Wirksamwerden der auf Basis des Rahmenvertag nach § 131 SGB IX abgeschlossenen neuen Leistungs- und Vergütungsvereinbarung.

Für die besondere Wohnform konnten bereits rund 27 % der Vereinbarungen abschließend geschlossen werden. Bei weiteren 34 % steht der Ostalbkreis konkret vor dem Vertragsabschluss und wird die weiteren Vereinbarungen bis zum Jahresende, spätestens bis Ende des ersten Quartals 2024, abschließen können. Im Bereich der Tagesbetreuung stehen 43 % der Vereinbarungen vor Vertragsabschluss und weitere 57 % sollen bis 1. Januar 2024 realisiert werden. Die Vereinbarungen mit den Werkstätten für Menschen mit Behinderung zur Teilhabe am Arbeitsleben sind mit allen Leistungserbringern geschlossen. Die ambulanten Assistenzleistungen im eigenen Wohnraum und Sozialraum sind aktuell in Verhandlung. Es stehen konkret 14 % der Vereinbarungen vor dem Abschluss und weitere 86 % sollen zum Jahreswechsel umgestellt werden.

Landesrahmenvertrag Baden-Württemberg

Durch den Rahmenvertrag werden Leitplanken gesetzt, die den durch das BTHG vorgegebenen System- bzw. Paradigmenwechsel in der Praxis realisierbar machen und für die jeweiligen Leistungsangebote eine landeseinheitliche Umsetzung ermöglichen.

Für bisher rund 200 vertraglich festgehaltene Leistungsangebote der Eingliederungshilfe im Ostalbkreis bedeutet dies große Veränderungen. Der Ostalbkreis muss mit den Leistungserbringern neue Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen abschließen. Das Verhandlungsverfahren beginnt mit der Aufforderung der Leistungserbringer zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung, die in der Regel mit einer Aufforderung zum Abschluss einer Vergütungsvereinbarung verknüpft wird.

Der Landesrahmenvertrag gibt für die neu abzuschließenden Systematiken nur einen groben Rahmen vor. Für die besonderen Wohnformen gibt es ein sogenanntes „Basismodul“ sowie ein „Krankheits-und Urlaubsmodul“. Ansonsten kann zwischen Individualleistungen, gepoolten Individualleistungen und Fachleistungen frei gewählt werden.

Für den Ostalbkreis ist es erfreulicherweise gelungen zwei führende Leistungssystematiken zu vereinbaren. Das ist einerseits das „Schicht-Planmodell“, das vom KVJS in Zusammenarbeit mit der BWKG (Baden-Württembergische Krankenhausgesellschaft) entwickelt wurde und andererseits „selmA – selbstbestimmt leben mit Assistenz“, eine Leistungssystematik, die von der Stiftung Haus Lindenhof auf den Weg gebracht wurde.

Für die Assistenzleistungen im eigenen Wohnraum und Sozialraum (AWS - ehemals Ambulant betreutes Wohnen) konnte eine einheitliche Leistungssystematik mit allen Leistungserbringern im Ostalbkreis geeint werden, die auch von allen gleichermaßen angewendet wird.

Jeder Eingliederungshilfeträger ist grundsätzlich für die in seiner örtlichen Zuständigkeit liegenden Angebote für die Umstellung verantwortlich. Landkreise, die das Angebot im Ostalbkreis belegen, sind an das Verhandlungsergebnis gebunden. Dasselbe gilt für vom Ostalbkreis belegte Plätze in anderen Kreisen Baden-Württembergs und anderen Bundesländern. So wird es neben denen im Ostalbkreis vereinbarten eine Vielzahl an weiteren Leistungssystematiken geben, die regelmäßig auch nur für einen einzigen Menschen mit Behinderung angewendet werden müssen. Dies führt zu einem enormen Aufwand bei der Einarbeitung in die anzuwendende Systematik, die sich daraus ergebende Bedarfsermittlung sowie Verwaltungsaufwand für die Einpflege in Fachverfahren und Erstellung von Arbeitshilfen und Bescheiden.

Jeder Eingliederungshilfeträger trägt folglich eine hohe Verantwortung für die Umsetzbarkeit der Leistungssystematik und die entstehenden BTHG-bedingten (Mehr-)Kosten nach der Vergütungssystematik für alle Belegerlandkreise seiner Einrichtungen. Für Baden-Württemberg ist der KVJS ein wichtiger Partner der kommunalen Träger. Er verhandelt im Schwerpunkt die Vergütungssystematik, stellt mit seiner Teilnahme aber auch die einheitliche Anwendung innerhalb der jeweiligen Leistungssystematiken für Baden-Württemberg sicher.

Basierend auf der guten und vertrauensvollen Zusammenarbeit von Leistungserbringern und der Landkreisverwaltung als Eingliederungshilfeträger konnte in einer Vielzahl von Sitzungen und Veranstaltungen ein gemeinsames Verständnis für die Umsetzung des SGB IX im Ostalbkreis und ein guter Umsetzungsstand erreicht werden. So haben seit dem 1. Januar 2021 132 Projektgruppensitzungen, 166 Verhandlungsgesprächen und 137 BTHG-Veranstaltungen stattgefunden bzw. konnten vom Ostalbkreis wahrgenommen werden.

III. Finanzielle Auswirkungen des Bundesteilhabegesetzes

Die Gründe für den Kostenanstieg im SGB IX sind vielfältig. Im Nachfolgenden wird deshalb nur auf die signifikanten Veränderungen eingegangen.

Behinderungsbegriff

Mit der vierten und letzten Reformstufe zum 1. Januar 2023 soll der Begriff der Behinderung nochmals konkretisiert und der Kreis der leistungsberechtigten Personen neu definiert werden. Diese Reformstufe ist noch nicht umgesetzt, da es noch an der bundesgesetzlichen Verordnung hierzu fehlt.

Bereits mit der aktuellen Fassung des § 99 SGB IX ist Eingliederungshilfe für Menschen zu leisten, deren Beeinträchtigung die Folge einer Schädigung der Körperfunktion und -struktur einschließlich der geistigen und seelischen Funktionen sind und die dadurch in Wechselwirkung mit den Barrieren in erheblichem Maße in ihrer Fähigkeit zur Teilhabe an der Gesellschaft eingeschränkt sind. Diese Einschränkungen liegen vor, wenn in einer größeren Anzahl der Lebensbereiche personelle oder technische Unterstützung notwendig ist. Es werden nur noch Einschränkungen der Körperfunktionen und -strukturen beschrieben. Das bedeutet, dass der Behinderungsbegriff nicht ausschließlich auf die medizinische Indikation abstellt bzw. sich auf Behinderungen im landläufigen Sinne bezieht, sondern sich aus allen Erkrankungen (z.B. „Alterserkrankungen“, psychische Erkrankung, Sucht etc.) Teilhabeeinschränkungen ergeben können. Die Abgrenzung zur Kranken- bzw. Pflegeversicherung hat sich damit deutlich erschwert.

Fallzahlenentwicklung

In Folge hat der Personenkreis der anspruchsberechtigten Menschen kontinuierlich zugenommen. Waren im Jahr 2015 noch 2.168 Menschen mit Behinderung (aller Altersklassen) im Eingliederungshilfebezug, so waren zum 31.12.2022 bereits 2.578 Menschen mit Behinderung anspruchsberechtigt.

Kostenstruktur der Vergütung

Ein weiteres Merkmal ist neben den gestiegenen Fallzahlen und den dargelegten bedarfs- und personenzentrierten Leistungen auch die Betrachtung der jeweiligen Kostenstruktur der Leistungserbringer. Wurde nach altem Recht auf eine reine tarifliche Fortschreibung der Personal- und Sachkosten abgestellt, weisen die Leistungserbringer nun ihre tatsächlichen Personal- und Sachkosten (inklusive Kosten für Unterkunft) nach.

Für jeden Leistungsbaustein der Leistungssystematik sind die individuellen tatsächlichen Personalkosten der Einrichtung zu Grunde zu legen. Diese sind abhängig davon zu wählen, wie die Personalstruktur (z.B. vorhandene Erfahrungsstufen) vor Ort ausgestaltet ist und welches Tarifwerk Anwendung findet. Dazu kommt regelmäßig ein Aufschlag (auf die Durchschnittspersonalkosten des Angebots) für den Bereich der Regie-/ und indirekten Leistungen und für den Bereich der Sachkosten (nach den Bandbreiten aus dem Landesrahmenvertrag). So ergibt sich für jeden Leistungsbaustein und in jeder Leistungssystematik ein individueller Personalschlüssel. Ein solcher Personalschlüssel war bis zur Einführung des Bundesteilhabegesetzes nicht definiert. Er führt in bisher verhandelten Angeboten dazu, dass Personalaufstockungen notwendig werden, um die Personalschlüssel und das Leistungsangebot aus dem Landesrahmenvertrag zu erfüllen.

Die Vergütungssystematik in der Eingliederungshilfe nach dem SGB IX sieht regelmäßig die Fortschreibung der Personal- und Sachkosten vor. Hierzu fordern die Leistungserbringer zum Ablauf der Vergütungslaufzeit auf. Aufgrund der aktuellen Tarifsituation wurde Wert darauf gelegt die Laufzeit der Angebote bis Ende der Tariflaufzeit festzulegen, so dass nahezu alle Angebote im Ostalbkreis bis zum 31. Dezember 2024 festgeschrieben sind. Die Mehrkosten der Personal- und Sachkostensteigerung stehen nicht in direktem Zusammenhang mit der Umstellung auf das SGB IX und werden deshalb nicht als konnexitätsrelevante Mehrausgaben gewertet und sind vollumfänglich über den kommunalen Haushalt zu tragen.

Kostensteigerungen im Ostalbkreis

Die Verzögerungen in der Umsetzung verhindern konkrete Aussagen zu den zu erwartenden BTHG-bedingten Mehrkosten. Der Ostalbkreis kann auf Basis fachlich-inhaltlicher Grundlagen eine erste Prognose zu den finanziellen Auswirkungen der einzelnen Angebote abgeben.

So liegen die Kostensteigerungen in der Sozialen Teilhabe je nach Angebot zwischen 23 % und 63 % (im Mittel rund 30 %). Die Kostenstruktur anderer Landkreise für die Fremdbelegungen des Ostalbkreises kann jeweils erst nach deren Leistungs- und Vergütungsabschluss erfolgen. Für die Soziale Teilhabe ergibt sich für die BTHG-bedingten Mehraufwendungen Konnexität.

Für die Teilhabe am Arbeitsleben ist mit einer Steigerung zwischen 6 % und 26 % (im Mittel rund 19 %) zu rechnen. Für die Teilhabe am Arbeitsleben wurde die Konnexität durch das Land verneint.

Kostenerstattung BTHG - Konnexität

Jahr 2020 und 2021

Das Land stellte den Kommunen für die Jahre 2020 und 2021 jeweils 61 Mio. Euro bereit. Für beide Jahre wurde vereinbart, dass der Abschlag als pauschale Abgeltung (= Schlussbetrag) gewertet wird. Hier wird kein weiterer Nachweis erforderlich werden. Der Ostalbkreis hat für beide Jahre eine Abschlagszahlung über 1,98 Mio. € (Soziale Teilhabe und Personal) erhalten.

Jahr 2022

Für 2022 wurde Einvernehmen mit dem Land hergestellt, dass das Personalaufbaupotenzial Teil eines Gesamtpaketes ist. Dazu gehört neben der abschließenden Abrechnung für die Jahre 2020 und 2021 auch die Vereinbarung eines Pauschalbetrags für die Leistungen der Sozialen Teilhabe im Jahr 2022 in Höhe von 30 Mio. Euro (ohne gesonderte Nachweisführung). Der Abschlag für 2022 wurde insgesamt auf 71 Mio. Euro (30 Mio. Euro für die Soziale Teilhabe und 41 Mio. Euro für Personal) festgelegt. Für den Ostalbkreis wurden 2022 2,314 Millionen Euro ausbezahlt.

Jahr 2023

Für das Jahr 2023 hat der Ostalbkreis im Sommer die erste Abschlagszahlung von 1,629 Millionen Euro erhalten. Die Abschlagszahlung entspricht der Abschlagszahlung aus 2022. Die Kostenerstattung für 2023 ist noch nicht abschließend geeint. Die Verhandlungen hierzu führt der KVJS und der Landkreis- und Städtetag mit dem Sozialministerium.

Für 2023 wird von kommunaler Seite ein Betrag von 51,50 Mio. Euro für die Soziale Teilhabe (2022: 30 Mio. Euro pauschal durch Land anerkannt) geschätzt.

Der Betrag wurde auf Grundlage der Nachweisführung der Finanzvereinbarung errechnet. Basis hierfür sind die zum Stichtag 31.12. gemeldeten Fallzahlen an das Statistische Landesamt und die Eingliederungshilfeausgaben. Diese werden dann um die Inflation und Tarifsteigerungen (= nicht BTHG-bedingte Mehrkosten) bereinigt.

Der erste Abschlag der Kostenerstattung 2023 wurde auf Basis von 2022 ausgezahlt. Es ist davon auszugehen, dass die zweite Abschlagszahlung auf Basis von 2022 noch in diesem Jahr erfolgen wird, sodass der Ostalbkreis, wie im Jahr 2022, von 2,314 Mio. Euro (Soziale Teilhabe und Personal) ausgehen kann.

Eine dritte Abschlagszahlung für 2023 ist noch nicht abschließend mit dem Land geeint und wird von Seiten des Landes voraussichtlich an den Personalaufbau geknüpft (Stichtag 31.12.2023) werden. Zudem wird es eines Kabinettsbeschlusses des Finanzministeriums bedürfen, da eine Erhöhung für 2023 bisher nicht im Landeshaushalt vorgesehen ist.

Die Verhandlungen zur Kostenerstattungen für die Fallzunahmen aufgrund erhöhter Einkommens- und Vermögensfreigrenzen, für die Teilhabe an Bildung oder auch für die Schnittstelle zur Pflege stehen im Ergebnis noch aus bzw. werden hierfür Gutachten zur Evaluation in Auftrag gegeben.

Finanzierung und Folgekosten

Der Ostalbkreis gewährt als Eingliederungshilfeträger Leistungen für Menschen mit Behinderung. Der Zuschussbedarf wird nach Abzug der zu erwartenden Kostenerstattung des Landes Baden-Württemberg im Haushaltsjahr 2024 voraussichtlich rund 91,863 Mio. Euro betragen (s. Anlage 6, Seite 5 zum Haushaltsplan 2024, enthalten im Produkt 3210000000).

Die Umsetzung des SGB IX bedeutet für die Träger der Eingliederungshilfe einen erheblichen finanziellen Mehraufwand. Die zukünftigen finanziellen Auswirkungen des BTHG auf den Kreishaushalt werden maßgeblich auch davon abhängen, in welcher Höhe die Konnexitätsrelevanz des BTHG durch das Land Baden-Württemberg anerkannt wird. Die Kostenbasis der Erstattung wird wiederum durch den Personalaufbau und die fristgerechte Umsetzung auf die neue Systematik aller Eingliederungshilfeträger beeinflusst.

Anlagen

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Sichtvermerke

gez. Götz, Geschäftsbereich Soziales

gez. Urtel, Dezernat V

gez. Kurz, Dezernat II

gez. Dr. Bläse, Landrat