Bürgerinformationssystem
Antrag der Verwaltung
Kenntnisnahme
Sachverhalt/Begründung
I. Ausgangssituation und Allgemeines
Die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung erlebt durch das Bundesteilhabegesetz (BTHG) einen kompletten Systemwechsel. Weg vom klassischen Fürsorgesystem der Sozialhilfe, hin zu einem eigenständigen, modernen Recht auf Teilhabe. Die Reform rückt den Menschen mit seinen persönlichen Bedarfen und Bedürfnissen in den Fokus. Nicht nur die Unterstützungsangebote werden dadurch individueller. Auch die Zusammenarbeit zwischen Leistungserbringer und Leistungsträger gestaltet sich komplexer. Seit 1. Januar 2020 werden Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen stärker personenzentriert und bedarfsbezogen finanziert. Sie sind somit nicht mehr zwangsläufig daran gekoppelt, ob ein Mensch in einer stationären Einrichtung lebt oder ein ambulantes Angebot in Anspruch nimmt. Der Ostalbkreis erbringt als Träger der Eingliederungshilfe die reinen Fachleistungen zur Teilhabe. Die Geldleistungen für den Lebensunterhalt und die Miete werden als existenzsichernde Leistungen gesondert über die Grundsicherung erbracht. Um die Teilhabeleistungen individuell und bedarfsgerecht zu erbringen, treten die Träger der Eingliederungshilfe durch ihre Teilhabemanager in den direkten Kontakt zu hilfesuchenden Menschen. Unterstützt werden sie durch das landeseinheitliche Bedarfsermittlungsverfahren (BEI_BW). Das Eingliederungshilferecht bietet zudem neue Angebote: so besteht im Rahmen der „Sozialen Teilhabe“, „Teilhabe am Arbeitsleben“ und „Teilhabe an Bildung“ Anspruch auf eine Assistenz, die bei einer selbstbestimmten Lebensführung unterstützen soll. Die Ausrichtung des neuen Teilhaberechts legt ihren Schwerpunkt neben der quantitativen Messung nun stärker auf Qualität und Wirksamkeit der Erbringung der Teilhabeleistungen. II. Umsetzung des Bundesteilhabegesetzes
Das BTHG tritt stufenweise vom 1. Januar 2017 bis 1. Januar 2023 in Kraft. Nachdem ab 2017 in erster Linie finanzielle Verbesserungen durch Änderungen in der Einkommens- und Vermögensberücksichtigung umgesetzt wurden, geht es seit dem Jahr 2020 nun an die inhaltliche Neugestaltung. Dies betrifft insbesondere die Zugänge zu den Leistungen, die durchzuführenden Verfahren, das Einbeziehen der anderen Rehabilitationsträger sowie das Zusammenwirken zwischen den Betroffenen, den Einrichtungen der Eingliederungshilfe und den Stadt- und Landkreisen. Übergangsvereinbarung Baden-Württemberg Zur Umsetzung des BTHG wurde in Baden-Württemberg eine Übergangsvereinbarung als gesonderter Vertrag zwischen den Trägern der Eingliederungshilfe und den Vereinigungen der Leistungserbringer für die Laufzeit vom 1. Januar 2020 bis 31. Dezember 2021 vereinbart. Hintergrund für die Übergangsvereinbarung waren die über das Inkrafttreten hinaus andauernden Finanz- und Rahmenvertragsverhandlungen, ohne die eine Umstellung zum 1. Januar 2020 in Baden-Württemberg nicht rechtzeitig möglich gewesen wäre. Damit konnten die Gesetzesvorgaben des neuen Neunten Buches Sozialgesetzbuch (SGB IX) zum 1. Januar 2020 gewahrt und durch die budgetneutrale Umstellung der Leistungsangebote eine Angebots- und Finanzierungssicherheit für die Übergangszeit gewährleisten werden. Landesrahmenvertrag Das BTHG führt auf Grund seines personenzentrierten Ansatzes dazu, dass alle vertraglichen Regelungen neu ausgehandelt werden müssen. Grundlage für den Abschluss von Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen vor Ort ist der Landesrahmenvertrag, der zwischen den Trägern der Eingliederungshilfe und den Leistungserbringern unter Mitwirkung der Interessenvertretungen der Menschen mit Behinderung am 29. Juli 2020 abgeschlossen wurde. Durch den Rahmenvertrag werden Leitplanken gesetzt, die den durch das BTHG vorgegebenen System- bzw. Paradigmenwechsel in der Praxis realisierbar machen und für die jeweiligen Leistungsangebote eine landeseinheitliche Umsetzung ermöglichen. Der Rahmenvertrag ist zum 1. Januar 2021 in Kraft getreten. Für bisher rund 200 vertraglich festgehaltene Leistungsangebote der Eingliederungshilfe im Ostalbkreis bedeutet dies große Veränderungen. Der Ostalbkreis muss mit den Leistungserbringern nunmehr neue Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen abschließen. Die Übergangsvereinbarung zum Landesrahmenvertrag ist zum 31. Dezember 2021 befristet. Es besteht das Risiko, dass es nicht gelingt, alle Angebote der Eingliederungshilfe rechtzeitig auf den neuen Landesrahmenvertrag umzustellen. Der KVJS hat zu den Stichtagen 15. März und 15. Mai 2021 den aktuellen Umsetzungsstand bei den Eingliederungshilfeträgern in Baden-Württemberg erfragt. Die AG Umsetzungsbegleitung soll bis Juni 2021 eine entsprechende Umsetzungsplanung vorlegen. Das Verhandlungsverfahren beginnt mit der Aufforderung der Leistungserbringer zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung, die in der Regel mit einer Aufforderung zum Abschluss einer Vergütungsvereinbarung verknüpft wird. Im Ostalbkreis wurden bisher drei Werkstattangebote, ein Angebot der Besonderen Wohnform sowie ein Angebot der Kurzzeitpflege zur Umstellung vertragsrechtlich aufgefordert. In den Bereichen Arbeit, Wohnen und Pflege werden regelmäßig Gespräche zur konkreten oder modellhaften Umstellung mit den Leistungserbringern unter Beteiligung des KVJS geführt. Die belastende Situation in den Einrichtungen der Eingliederungshilfe durch die Corona-Pandemie sowie der spät ergangene Landesrahmenvertrag haben den Umsetzungsprozess gebremst. Die Vertragskommission SGB IX wird im Juni 2021 den erarbeiteten Umsetzungsplan prüfen und gegebenenfalls über die Verlängerung der Übergangsvereinbarung entscheiden. Die Landrätekonferenz hat sich am 30. März 2021 für landesweit grundsätzlich einheitliche Standards und Modelle für die Leistungs- und Vergütungssystematik ausgesprochen. Dabei sollen die Ansätze des KVJS-Entwurfs weiterverfolgt werden. Individuelle kreis- oder einrichtungsbezogene Lösungen mit wesentlich abweichenden Regelungen sollen vermieden werden. Insbesondere im Bereich der besonderen Wohnformen (ehemals stationäre Einrichtungen) gilt es, landesweite einheitliche Standards zu entwickeln. Derzeit werden vorrangig zwei Modelle in Baden-Württemberg diskutiert
Das KVJS-Modell besteht aus
Die Zeitorientierung entfällt bei diesem Ansatz. Bei speziellen Einzelbedarfen können zusätzliche Stundensätze für Einzelfachleistungen vereinbart werden (das wird auch in der bisherigen Systematik so umgesetzt). Das KVJS-Verfahren knüpft an die Gesamtplanung an und orientiert sich an den neun Lebensbereichen der Internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF). Das IPLP-Modell sieht entgegen den Bestimmungen des Landesrahmenvertrages kein Basismodul vor. Es basiert ausschließlich auf zeitbasierten Modulen und berücksichtigt keine Abschläge im Falle von gemeinschaftlich in Anspruch genommenen Leistungen. Synergieeffekte werden damit nicht abgebildet. Zudem knüpft das Modell nicht an die Gesamtplanung an. Nach einer ersten vorläufigen Bewertung ist dieses Modell schon aufgrund des fehlenden Basismoduls nicht rahmenvertragskonform. Das IPLP-Modell wäre auch in der praktischen Umsetzung sehr komplex und bürokratiereich. Zur besseren Vergleichbarkeit und Transparenz sollte ein landeseinheitliches System angestrebt werden. Das KVJS-Modell ist dem IPLP-Modell als Grundlage einer neuen Leistungs- und Vergütungssystematik klar vorzuziehen. Auch im Ostalbkreis wurde bereits deutlich, dass alle drei Liga-Verbände eigene Modelle zur Umsetzung des BTHG mit ihren Einrichtungen entwickelt haben bzw. entwickeln. Die Landkreisverwaltung wird sich entsprechend dem einheitlichen Verfahren des KVJS positionieren. Dies wird nicht von allen Leistungserbringern gleich bewertet, da es von Leistungserbringerseite eigens entwickelte Systeme beziehungsweise die Zielsetzung gibt, über mehrere Landkreise hinweg, ihr eigenes Verfahren einzusetzen. Letztlich wird es Aufgabe des Eingliederungshilfeträgers sein, eine möglichst einheitliche Umsetzung zu gewährleisten. Ein landeseinheitliches System unterstützt hierbei die Arbeit vor Ort. Die Leistungserbringer in Baden-Württemberg haben gegenüber dem KVJS die möglichst einheitliche Leistungs- und Vergütungssystematik moniert. Diese würde zu einer Vereinheitlichung der Leistungsangebote führen, so dass Menschen mit Behinderung in den Besonderen Wohnformen keine echten Wahlmöglichkeiten mehr haben. Von Seiten der Leistungsträger sollen mit einheitlichen Standards gleichwertige und vergleichbare Lebensverhältnisse für Menschen mit Behinderung geschaffen werden und damit zur Transparenz und Vergleichbarkeit der Angebote führen.
Vertragskommission Die Vertragskommission SGB IX soll die Weiterentwicklung des Landesrahmenvertrages vorantreiben und befindet sich weiterhin in der Gründungsphase. Bereits im März 2021 wurde das Sozialministerium gebeten, den Entwurf der Gründungsvereinbarung im Rahmen der Rechtsaufsicht zu prüfen. Kernfrage ist insbesondere die Forderung der Interessenvertretungen der Menschen mit Behinderungen bezüglich eines Stimmrechts. Nach Überzeugung der Leistungserbringer und Leistungsträger wirken die Interessenvertretungen zwar bei der Beschlussfassung der Vertragskommission SGB IX mit, die Beschlussfassung ist aber nicht von deren Stimmrecht abhängig. Dies sehen die Interessenvertretungen anders. Die Antwort des Sozialministeriums vom 28. April 2021 wird derzeit von den Vertragsparteien ausgewertet. Bedarfsermittlung Entsprechend der Vorgaben des BTHG wurde in Baden-Württemberg ein neues ICF- basiertes Hilfebedarfsermittlungsinstrument entwickelt. Mit diesem Instrument werden die Bedarfe in allen neun Lebensbereichen des Betroffenen erhoben, damit eine Abstimmung der benötigten Leistungen nach Art, Inhalt, Umfang und Dauer mit anderen beteiligten Leistungsträgern erfolgen kann. Die Bedarfsermittlung hat ab dem Jahr 2020 durch die Stadt- und Landkreise als Träger der Eingliederungshilfe zu erfolgen und muss in allen Fällen spätestens alle 2 Jahre erneut durchgeführt werden. Sie bildet die Ausgangsbasis für das Gesamt- und Teilhabeplanverfahren mit dem Menschen mit Behinderung und allen beteiligten Akteuren in seinem sozialen Umfeld. Das Vorgehen in Baden-Württemberg ist bei den Bestandsfällen unterschiedlich. Im Ostalbkreis betrifft die Umstellung neben allen Neufällen rund 2.340 Bestandsfälle. Damit alle bestehenden Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen entsprechend der neuen Systematik ausgestaltet werden können, müssen alle Menschen mit Behinderung begutachtet werden. Um eine effiziente Umstellung sicherzustellen, wurde der Schwerpunkt in der Bedarfsermittlung für das Jahr 2021 auf Menschen mit Behinderung in den Besonderen Wohnformen gelegt. Ab dem Jahr 2022 liegt der Schwerpunkt dann bei den Begutachtungen der Menschen mit Behinderungen im Ambulant Betreuten Wohnen und in ihren Individualwohnformen. Die Bedarfsermittlung konnte im Zeitraum vom 01.01.2020 bis 15.05.2021 bisher 549 Begutachtungen durchführen; davon 125 im Jahr 2021. Die Corona-Pandemie führt aufgrund von anhaltenden Infektionen zu vielen Absagen bereits vereinbarten Begutachtungstermine vor Ort.
Gesamt- und Teilhabeplanung als Steuerungsinstrument Seit dem 1. Januar 2018 gelten die Neuregelungen zum Gesamt- und Teilhabeplanverfahren. Das Gesamtplanverfahren bietet Menschen mit Behinderungen ein personenzentriertes Verfahren zur Ermittlung und Feststellung der Bedarfe unter Einbeziehung der Wünsche der Menschen mit Behinderungen. Das Ergebnis ist ein passgenauer Leistungsbescheid über Fachleistungen der Eingliederungshilfe. Das Teilhabeverfahren ist ein umfassendes Prüf- und Entscheidungsverfahren, das leistungsberechtigte Menschen mit nur einem Antrag in Gang setzen, auch wenn sie Leistungen von verschiedenen Rehabilitationsträgern oder aus unterschiedlichen Leistungsgruppen benötigen. Für die Träger der Eingliederungshilfe bieten die Verfahren Instrumente zur Steuerung, Dokumentation und Wirkungskontrolle des Teilhabeprozesses sowie zur verbindlichen Beteiligung anderer Rehabilitationsträger. Ist man bisher davon ausgegangen, dass rund 80 % der Eingliederungshilfeleistungen über das Vertragsrecht eingepreist wurden, so wird zukünftig der zuständige Teilhabemanager über das Gesamtplan- und Teilhabeplanverfahren diese Rolle in der Steuerung und Budgetverantwortung übernehmen müssen. Die neuen Anforderungen an die Koordinations- und Kooperationsfähigkeit der Leistungsträger lassen sich nur erfüllen, wenn auch die strukturellen Voraussetzungen in der Organisation geschaffen werden. Zusammenarbeit Leistungserbringer und Eingliederungshilfeträger Basierend auf der guten und vertrauensvollen Zusammenarbeit von Leistungserbringern und der Landkreisverwaltung als Eingliederungshilfeträger fand im März 2021 eine gemeinsame Informationsveranstaltung statt. In Folge wurden Projektgruppen für die Themen Arbeit, Wohnen und Assistenz, Pflege und Vertrag und Verfahren gebildet. Die Projektgruppen tagen am 18. Juni 2021 erneut und werden voraussichtlich erste Themenpunkte bearbeiten, offene Fragestellungen zusammengetragen und gemeinsame Meilensteine definieren können. Ziel der Zusammenarbeit ist neben einer guten Umsetzung des neuen Teilhaberechts, den Blick auf die Menschen mit Behinderung im Ostalbkreis zu richten und unter diesem Aspekt gemeinsame umsetzbare Lösungen vor Ort zu entwickeln. Finanzverhandlungen Nachdem das Land Baden-Württemberg zunächst die Konnexitätsrelevanz des BTHG für die Jahre 2017 bis 2019 abgelehnt hatte, konnte im Rahmen der Verhandlungen der Gemeinsamen Finanzkommission des Landes und der kommunalen Spitzenverbände mit einigen Kompromissen eine Einigung erzielt werden. Zur Abgeltung der Kosten der Stadt- und Landkreise im Zusammenhang mit der Umsetzung des BTHG erhielten diese für die Jahre 2017 bis 2019 einen Ausgleich in Höhe von 50 Mio. Euro und für die Jahre 2020 und 2021 jeweils 61 Mio. Euro. Für den Ostalbkreis ergibt dies für die Jahre 2017 bis 2019 eine Zahlung in Höhe von 1,3 Mio. Euro sowie eine höhere Zuweisung über das Finanzausgleichsgesetz. Für die Jahre 2020 und 2021 erhält der Ostalbkreis jeweils 1,98 Mio. Euro, die in den Haushalten der Jahre 2020 und 2021 zum Ansatz gebracht wurden und diese einmalig entlasten.
Zur Umsetzung des BTHG ab dem Jahr 2020 haben die kommunalen Landesverbände mit dem Sozial- und Finanzministerium ein 4-Stufen-Modell zur Bestimmung möglicher Ausgleichspflichten (Konnexität) vereinbart. Um die Finanzverhandlungen jedoch nicht zu gefährden, wurde für einige Bestandteile (z.B. Umstellung der Personalschlüssel in den Werkstätten für Behinderung, Finanzierung des zusätzlichen Personals in der Eingliederungshilfe lediglich in Höhe von 90 Prozent) die Konnexität ausgeschlossen. Für einen nachlaufenden Ausgleich (z.B. Revision nach dem 4-Stufen-Model) kommt es seit 1. Januar 2020 regelmäßig zu umfangreichen Datenerhebungen in der Eingliederungshilfe.
Die Aufwendungen für die Umstellungsarbeiten des BTHG werden aufgrund der Übergangsvereinbarungen auch im Jahr 2021 weiter sukzessive ansteigen. Grund sind hier unter anderem die sich aus landesspezifischen Bestimmungen ergebenden Mehraufwendungen, zum Beispiel für die Umsetzung des durch das Land in Auftrag gegebenen Instruments zur Bedarfsermittlung (BEI-BW) sowie den dadurch entstehenden Personalmehraufwand, aber auch durch die vom Land gesetzten Erwartungen an die Umsetzung der Rahmenvertragsverhandlungen.
Mit dem im Sommer veröffentlichten Landesrahmenvertrag für Baden-Württemberg zum 1. Januar 2021 wurde die Basis für das künftige Eingliederungshilfebudget nach dem SGB IX gelegt. Der KVJS hat unter Beteiligung der kommunalen Landesverbände und der Stadt- und Landkreise auf Basis fachlich-inhaltlicher Grundlagen eine Prognose zu den finanziellen Auswirkungen des BTHG erarbeitet. Die Berechnungsgrundlagen für die Einschätzung der Kostenfolgen basieren auf Annahmen und Schätzungen der neuen Gesetzessystematik beziehungsweise der neuen Aufgabenstellungen.
Hinzu kommen kreisspezifische Annahmen, Bewertungen und Konstellationen, so dass für die Jahre 2021 und 2022 verlässliche Schätzungen kaum möglich sind. Beeinflusst werden diese Schätzungen von weiteren teilweise noch unklaren Faktoren, wie zum Beispiel Tarifsteigerungen, dem höheren Anteil an Personalkosten in der Entgeltstruktur durch Trennung der Fach- von den existenzsichernden Leistungen, der zeitnahen Umstellung der Verbesserung der Personalschlüssel in den Werkstätten mit Behinderung sowie der komplexen Umstellung bei der sozialen Teilhabe, vor allem in der besonderen Wohnform durch die neue Leistungssystematik des Landesrahmenvertrages.
Finanzierung und Folgekosten
Der Ostalbkreis gewährt als Eingliederungshilfeträger Leistungen für Menschen mit Behinderung. Der Zuschussbedarf wird nach Abzug der oben genannten Einmalzahlung des Landes Baden-Württemberg in Höhe von 1,98 Mio. Euro im Haushaltsjahr 2021 voraussichtlich rund 65,08 Mio. Euro betragen (siehe Anlage 6, Seite 5 zum Haushaltsplan 2021, enthalten im Produkt 3210000000).
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat eine Untersuchung der finanziellen Auswirkungen des BTHG auf die Einnahmen und Ausgaben bei den Leistungen der Eingliederungshilfe in Auftrag gegeben. Die Untersuchung begann im Sommer 2018 und sollte bis Ende 2021 abgeschlossen werden. Da die Jahre 2020 und 2021 wegen des Umstellungsprozesses sowie insbesondere wegen der Pandemie noch keinen Echtbetrieb abbilden können, hat der Bund sich bereit erklärt, den Untersuchungszeitraum um zwei Jahre bis Ende 2023 zu verlängern.
Die kommunalen Spitzenverbände gehen davon aus, dass das BTHG für die Träger der Eingliederungshilfe einen erheblichen finanziellen Mehraufwand bedeuten wird. Die zukünftigen finanziellen Auswirkungen des BTHG auf den Kreishaushalt werden maßgeblich von der neuen Leistungs- und Vergütungssystematik, den individuellen Bedarfen der Menschen mit Behinderung und davon abhängen, in welcher Höhe die Konnexitätsrelevanz des BTHG für die Zeit ab 2020 anerkannt wird.
Anlagen
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Sichtvermerke
gez. Götz, Geschäftsbereichsleiterin gez. Urtel, Dezernat V gez. Kurz, Dezernat II gez. Dr. Bläse, Landrat
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