Bürgerinformationssystem
Vorlage - 027/2020
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Antrag der Verwaltung
Der Ausschuss für Bildung und Finanzen nimmt den Bericht zur Kenntnis.
Sachverhalt/Begründung
I. Überblick über die Lebensmittelüberwachung
Die Lebensmittelüberwachung und der gesundheitliche Verbraucherschutz stellen einen bedeutenden Aufgabenbereich für die Daseinsvorsorge der Bürgerinnen und Bürger des Ostalbkreises dar. Dieser Aufgabenbereich wird vom Geschäftsbereich 72, Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung wahrgenommen. In diesem Bereich unterliegen etwa 8000 Betriebe der Überwachung.
Wesentliche Schwerpunkte sind dabei der Schutz der Bürgerinnen und Bürger im Ostalbkreis primär vor Gesundheitsgefahren aber auch vor Täuschung. Die Wahrnehmung dieser Aufgaben obliegt derzeit den sachverständigen Tierärzten (2,5 Stellen) und den Lebensmittelkontrolleuren (11 Stellen) des Geschäftsbereichs Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung. Die Aufgaben der Lebensmittelüberwachung werden mit den Instrumenten von Beratung, Kontrolle und Probenahme umgesetzt.
Der Bereich der Lebensmittelüberwachung ist rechtlich nahezu vollständig durch EU-Recht determiniert. Die vorherrschenden Prinzipien sind dabei die Überwachung vom Stall bis zum Tisch, die hohe Eigenverantwortung der Lebensmittelunternehmer sowie die Kontrolle der Eigenkontrolle durch die Überwachung.
Die Aufgaben der Lebensmittelüberwachung im Ostalbkreis werden durch die besonderen Strukturen eines stark landwirtschaftlich und kleinbetrieblich geprägten Flächenkreises bestimmt. In den zahlreichen landwirtschaftlichen Betrieben des Ostalbkreises werden im Rahmen der sog. Erzeugung/Urproduktion eine sehr breite Palette von Rohstoffen und Ausgangsmaterialien für die Lebensmittelherstellung und Verarbeitung produziert. Damit die Wertschöpfung im Kreis verbleiben kann und die Bürgerinnen und Bürger mit qualitativ hochwertigen und nachhaltig produzierten Lebensmitteln versorgt werden können, ist es erforderlich, dass auch die in der Nahrungsmittelkette folgenden Verarbeitungs- und Produktionsbetriebe im Ostalbkreis angesiedelt sind.
So findet sich im Ostalbkreis eine im Vergleich zu anderen Kreisen sehr große Anzahl an überwachungspflichtigen handwerklichen Produktionsbetrieben wie Schlachtstätten, Metzgereien, Bäckereien und Konditoreien. Aber auch im Bereich der Großbetriebe hat der Ostalbkreis bei den der Überwachung unterliegenden Betrieben Vertreter mit europaweitem, teilweise sogar weltweitem Verteilungsradius zu bieten. Beispielhaft seien hier nur die Heimatsmühle, JRS oder die Weleda mit Ihren besonderen Anforderungen an die Überwachung genannt.
Durch die politisch immer stärker auf Großbetriebe ausgerichteten rechtlichen Vorgaben ergibt sich für die Lebensmittelüberwachungsbehörde des Ostalbkreises die Herausforderung, diese Anforderungen in kleinbetrieblichen und handwerklichen Strukturen umzusetzen.
Die Durchführung der Kontrollen folgt einem risikoorientierten Ansatz. Bei der Festlegung der Kontrollintervalle für die Betriebe werden die Faktoren Betriebsart, Produktrisiko einschl. Verteilungsradius, Qualität und Verlässlichkeit der Eigenkontrollen sowie das Verhalten des Lebensmittelunternehmers berücksichtigt. Durch einen vorgegebenen Algorithmus ergeben sich zwangsläufig Kontrollfristen für die jeweiligen Betriebe sowie zu erhebende Probenzahlen.
Die Erfüllungsquote ist abhängig von den vorhandenen und tatsächlichen einsetzbaren Personalressourcen. Eine weitere aktuelle Herausforderung der Lebensmittelüberwachung besteht in der Umsetzung der vom Gesetzgeber eingeführten Transparenzsysteme zur Veröffentlichung bestimmter unterdurchschnittlicher Betriebe nach § 40 (1)a Lebens- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) und zur Umsetzung des Verbraucherinformationsgesetzes (VIG).
II. Weitere Hintergrundinformationen
Der Ostalbkreis verfügt mit knapp 4000 landwirtschaftlichen Erzeugern über eine sehr große Anzahl von Betrieben, die Lebensmittel produzieren. Am Anfang der Lebensmittelkette steht die sogenannte Primärproduktion. Diese umfasst das Tier zur Produktion von Fleisch, Milch, Eiern etc. im Stall oder das erntefrische Gemüse oder Getreide in den Lagerräumen. Bereits in der Primärproduktion wird die Voraussetzung für die Produktion hochwertiger gesunder Lebensmittel geschaffen. Das Konzept zur risikoorientierten Auswahl der zu kontrollierenden Betriebe der Primärproduktion wurde auch in 2018/2019 fortgeführt. Tierärzte und Lebensmittelkontrolleure des Geschäftsbereichs Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung führten dabei in diesem Bereich insgesamt etwa 700 Kontrollen durch.
Zu den zahlreichen handwerklichen Produktionsbetrieben im Ostalbkreis zählen z. B. Metzgereien, Bäckereien und Eisdielen. Die Weiterverarbeitung von Lebensmitteln aus der Urproduktion in nahegelegenen Betrieben sorgt einerseits dafür, dass die Wertschöpfung in der Region verbleibt, und andererseits dafür, dass dem Wunsch vieler Verbraucher nach Regionalität der von Ihnen gekauften und verzehrten Produkte Rechnung getragen wird. Die Beratung und Überwachung dieser handwerklichen Betriebe stellt einen wesentlichen Aufgabenschwerpunkt des Geschäftsbereichs Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung dar.
Besonders sensible Lebensmittel wie Fleisch- und Wurstwaren oder Konditoreiprodukte stellen hohe Anforderungen an ihre Behandlung. Dabei sind sogenannte Ready-to-eat-Produkte, also Produkte welche vor dem Verzehr nicht mehr durcherhitzt oder anderweitig bearbeitet werden, besonders im Fokus. Die aktuelle Berichterstattung in den Medien über Fälle, in denen eine Kontamination von Lebensmitteln z.B. mit Listerien zu Todesfällen geführt hat, zeigt deutlich die potentielle Gefahr. Die Lebensmittelbetriebe haben die Verpflichtung, hierzu umfassende Eigenkontrollkonzepte auszuarbeiten und zu erfüllen. Diese Konzepte wurden im Rahmen zahlreicher Kontrollen auf ihre Wirksamkeit überprüft.
Nicht erst seit diesen Vorfällen steht die mikrobiologische Überwachung von Lebensmitteln im Ostalbkreis im besonderen Fokus des Geschäftsbereichs Lebensmittelüberwachung. So wurden in den Jahren 2018 und 2019 gezielt Untersuchungsprojekte durchgeführt, in denen Risikoprodukte intensiv beprobt und mikrobiologisch untersucht wurden und die oben beschriebenen Eigenkontrollkonzepte auf ihre Eignung hin überprüft wurden.
Folgende Produkte wurden im Rahmen der Projekte untersucht:
Die etwa 8000 überwachungspflichtigen Lebensmittelbetriebe im Ostalbkreis produzieren, verarbeiten und vermarkten Lebensmittel überwiegend in kleinbetrieblichen Strukturen. Auf allen Stufen der Herstellung, Verarbeitung, Vermarktung und Abgabe von Lebensmitteln werden alle betroffenen Betriebsarten von den Lebensmittelkontrolleuren und Tierärzten überwacht und beprobt. Die Betriebsarten reichen dabei vom Landwirt über Metzgereien, Gaststätten und Imbissen, bis zum Einzelhandel - auch in Form von Marktständen und anderen mobilen Verkaufsstätten.
Auch in den Jahren 2018/2019 wurden im Rahmen des globalen Handels zahlreiche Exporte von Lebensmitteln, Bedarfsgegenständen und Kosmetika durch im Ostalbkreis ansässige Unternehmen in die ganze Welt durchgeführt. Hierfür sind sog. Gesundheitszertifikate der zuständigen Behörde erforderlich. Für weltweite Exporte von Kosmetika aus dem Ostalbkreis wurden über 100 Gesundheitszertifikate erstellt. Die Anzahl der Gesundheitszertifikate für den Export von Lebensmittelzusatzstoffen betrug im Jahr 2018 459 und im Jahr 2019 408. Für weitere Produkte wie Bier, Mehl und Aromastoffe wurden ebenfalls Zertifikate erstellt. Zur Vermeidung von gesundheitlichen Risiken und Verbrauchertäuschung finden im Vorfeld der Ausstellung dieser Zertifikate aufwändige fachliche und rechtliche Prüfung und Bewertung der Sachverhalte durch den Geschäftsbereich Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung statt.
Das Internet eröffnet neue Wege für das Inverkehrbringen von Lebensmitteln aber auch von Kosmetika und Tabakerzeugnissen. Waren werden häufig am Zoll aufgehalten und der zuständigen Behörde zur Überprüfung der Einfuhrfähigkeit vorgelegt. Davon betroffen waren überwiegend Kosmetika und Tabakerzeugnisse. Hierbei spielen die sogenannten E-Liquids aktuell eine große Rolle. Nicht korrekte Kennzeichnung und fehlende Sicherheitsbewertungen führen häufig dazu, dass die Waren nicht eingeführt werden können.
Auf allen Stufen der Produktion und Verarbeitung von Lebensmitteln und in allen Betriebsarten sind die Lebensmittelkontrolleure und Tierärzte vor Ort in den Betrieben tätig. In den Jahren 2018 und 2019 wurden dabei über 7000 Kontrollen durchgeführt. Bei der überwiegenden Anzahl der kontrollierten Betriebe waren die Mängel geringfügig. In 250 Fällen wurden Verwarnungen ausgesprochen, in 135 Fällen wurde auf Grund von Feststellungen bei Kontrollen und Probenahmen ein Ordnungswidrigkeitsverfahren eingeleitet, in 14 Fällen wurde ein Strafverfahren eingeleitet. Mit Hilfe zahlreicher Verwaltungsverfahren (Anhörungen und Ordnungsverfügungen) wurde die Beseitigung von Mängeln in Lebensmittelbetrieben durchgesetzt.
Die Zahl der Veranstaltungen und Anlässe, bei welchen Vereine und andere ehrenamtliche Gruppen im Rahmen ihres Engagements Lebensmittel in den Verkehr bringen, steigt stetig. Damit auch bei diesen Veranstaltungen der Verbraucherschutz sichergestellt ist, gab es zur Unterstützung der ehrenamtlich Tätigen vom Geschäftsbereich Lebensmittelüberwachung viele Infoangebote. So wurde der Flyer für die Durchführung von Vereins- und Straßenfesten mehrfach aktualisiert und in verschiedenen Sprachen herausgegeben. Dieser Flyer stellt eine übersichtliche Zusammenfassung der lebensmittelrechtlichen Anforderungen an Vereins- und Straßenfeste dar. Durch die Beratungstätigkeit der Lebensmittelkontrolleure in unzähligen Fällen – idealerweise im Vorfeld der Feste – wird das Beratungsangebot abgerundet. So wurden im Jahr 2018 nahezu 700 Veranstaltungen besucht, im Jahr 2019 waren es gut 500. Die Beratung und Information der zahlreichen Akteure in diesem Bereich gestaltete sich herausfordernd, ist jedoch mit diesem Konzept sehr gut gelungen.
Ergänzend zur Durchführung von Betriebskontrollen werden zur Sicherstellung der Qualität und Sicherheit von Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen durch den Geschäftsbereich Lebensmittelüberwachung jährlich zahlreiche Lebensmittel- und Bedarfsgegenständeproben erhoben. Die erforderlichen Proben werden nach dem Modell zur risikoorientierten Probenahme (RIOP Baden-Württemberg) geplant. Ziel ist es, mit möglichst geringem Aufwand bestmögliche Ergebnisse und Aussagen zu erzielen. Daher besteht die Herausforderung darin, sinnvolle und aussagekräftige Proben zu entnehmen. Hierzu wurden im Ostalbkreis in den Jahren 2018/2019 wieder auf allen Stufen von Herstellung, Verarbeitung und Handel etwa 3000 Proben entnommen. Diese Proben werden - nach dem oben beschriebenen risikobasierten Ansatz – umfassend auf mögliche Keimbelastung, Rückstände, wie Arzneimittel oder Pestizide ebenso wie Kennzeichnungsmängel oder zur Täuschung des Verbrauchers geeignete Aussagen untersucht. Neben den zu entnehmenden Planproben wurden aber auch anlassbezogene Proben z.B. im Verlauf von Verdachtsfällen auf lebensmittelbedingte Erkrankungen, bei Verbraucherbeschwerden erhoben. Die Planung für die Probenahme von Bedarfsgegenständen und Kosmetika erfolgte internetgestützt über die Probenbörse.
Um dem Bedürfnis des Verbrauchers nach jederzeitiger Verfügbarkeit auch frischer Produkte direkt beim Produzenten gerecht zu werden, ist ein zunehmender Verkauf über Automaten festzustellen. Das kann die Milchtankstelle beim Rinderhalter, der Automat mit Grillprodukten beim Direktvermarkter oder der Metzgerei oder auch der Eierautomat beim Hühnerhalter sein. Der Vielfalt sind dabei keine Grenzen gesetzt. Diese Bereiche werden in die Überwachung integriert und die dabei auftretenden Fragestellungen bearbeitet.
Auch das breite Feld der Bedarfsgegenstände nimmt im Bereich von Lebensmittelüberwachung und Verbraucherschutz zunehmend Raum ein. So wird die Frage der Konformität, also der Geeignetheit von Bedarfsgegenständen zur Aufbewahrung von Lebensmitteln, oder die Frage des Übergangs möglicherweise schädlicher Stoffe aus Bedarfsgegenständen in Lebensmittel im Rahmen der Überwachung und bei Probenahmen zunehmend von Bedeutung.
Die Überwachung der Labelnutzung geschützter geographischer Ursprungsbezeichnungen wie „Schwäbische Maultasche“ oder Schwarzwälder Schinken“ stellt eigentlich eine Aufgabe der Marktüberwachung dar. Per Zuständigkeitsverordnung in BW wurde die Überwachung im Einzelhandel und in Gaststätten jedoch auf die unteren Verwaltungsbehörden festgeschrieben. Im Ostalbkreis wurde diese Aufgabe auf Grund von Synergien mit den übrigen Kontrollaufgaben dem Geschäftsbereich 72 zugewiesen. Die Durchführung solcher Kontrollen konkurriert jedoch ebenfalls mit der Durchführung von Kontrollen des gesundheitlichen Verbraucherschutzes.
Lebensmittelüberwachung 4.0
Die Digitalisierung hält auch im Bereich der Lebensmittelüberwachung Einzug. Im Rahmen dieses Prozesses wurde beim Ministerium für Ländlichen Raum die landesweite Projektsteuergruppe für die mobile Datenerfassung in der Lebensmittelüberwachung eingesetzt. Der Geschäftsbereich Lebensmittelüberwachung des Ostalbkreis ist Mitglied in dieser Projektsteuergruppe und war in den Jahren 2018 und 2019 Pilotamt für die Testung und den Einstieg in die Nutzung der für die mobile Erfassung erforderlichen Hard- und Software.
Durch die Erkenntnisse aus der Testung konnte das Verfahren im Bereich der Probenahme bereits weit vorangebracht werden, so dass die Einführung der mobilen Erhebung von Proben für das 2. Quartal 2020 vorgesehen ist. Das Aufgabenprogramm der Projektsteuergruppe sieht weiter die Ausgestaltung und Projektierung der mobilen Kontrollerfassung vor. Im Kontext der Vorgaben der seit 14. Dezember 2019 in Kraft getretenen Kontrollverordnung der EU wird dieser Prozess nochmals erhebliche Anforderungen mit sich bringen. Mit dem Engagement in der Projektsteuergruppe sind wir in der Lage, erheblichen Einfluss auf die Ausgestaltung des künftigen Systems zu nehmen.
Fleischhygiene
Durch die im Lebensmittelhygienepaket festgelegte Eigenverantwortlichkeit des Lebensmittelunternehmers bestehen rechtlich festgelegte Verpflichtungen durch betriebliche Eigenkontrollen, z.B. im Bereich der mikrobiologischen Untersuchungen insbesondere bei sensiblen Lebensmitteln, wie z.B. Hackfleisch, Fleischerzeugnissen oder Fleischzubereitungen, die Lebensmittelsicherheit sicherzustellen und zu gewährleisten. Um die Einhaltung der Anforderungen zu überprüfen, wurden auch in 2018 und 2019 umfassende Projekte mit der Beprobung von z. B. Rohwürsten, Fleischzubereitungen wie marinierten Steaks, Fleischprodukte wie Maultaschen oder auch Verarbeitungsfleisch für Hackfleisch durchgeführt. Zahlreiche Fälle gaben Hinweise darauf, dass die Abläufe und Eigenkontrollen im Herstellungsverfahren verbessert werden können. Die mögliche Gefahr der Infektionen von Verbrauchern mit Listerien wurde durch die Aufklärung und Arbeit in diesem Projekt reduziert.
8. Information des Verbrauchers
Insgesamt ist im Bereich der Lebensmittelüberwachung ein gesteigertes Interesse an Informationen zu den Ergebnissen der Kontrollen der Lebensmittelüberwachung festzustellen. Unter dem Druck von Verbraucherschutzorganisationen wie Foodwatch ist diesem der Gesetzgeber bisher jedoch noch nicht zufriedenstellend nachgekommen. Die geschaffenen Auskunftsmöglichkeiten des Verbraucherinformationsgesetzes und der Veröffentlichung besonders negativ herausragender Kontrollergebnisse sind vom Verfahren sehr aufwändig und rechtlich derzeit nicht ausreichend geklärt. Bei Gerichtsverfahren werden Auskunftsmöglichkeiten der Behörden derzeit von den Gerichten regelmäßig verneint.
9. Personalausstattung
Im Rahmen eines Faktenfindungsprozess zwischen MLR, IM und Landkreistag 2016 wurde für die Erfüllung aller Aufgaben im Bereich Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung ein landesweiter Mehrbedarf 70 Stellen mittlerer Dienst (Lebensmittelkontrolleure, Veterinärhygienekontrolleure), 30 Stellen gehobener Dienst (Verwaltung) und 150 Stellen höherer Dienst (Tierärzte) festgestellt.
Nach Aufstockung der FAG-Mittel um 20 Mio € im Jahr 2017 wurden beim Ostalbkreis entsprechend dem Schwerpunkt bei den Betriebszahlen im Bereich Erzeuger/Urproduktion zunächst zwei Stellen für Veterinärhygienekontrolleure (VetHK) geschaffen.
Das MLR hat die Zuweisung von Amtstierarztstellen durch das Land mit der Schaffung von VetHK-Stellen durch die Kreise verknüpft. Dementsprechend erhielt der Ostalbkreis beim letzten Aufwuchs an Amtstierärzten eine 0,5-Stelle.
Eine Schaffung weiterer Lebensmittelkontrolleurstellen durch das Land ist derzeit nicht vorgesehen. Aus Sicht des MLR sind diese von den Kreisen aus den zugewiesenen FAG-Mitteln zu finanzieren. Finanzierung und Folgekosten
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Anlagen
Sichtvermerke
gez. Dr. Bühlmeyer, Geschäftsbereich 72 gez. Wagenblast, Dezernat VII gez. Kurz, Dezernat II gez. Pavel, Landrat
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