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Vorlage - 362/03
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Antrag der Verwaltung: Kenntnisnahme Sachverhalt/Begründung: I. Ausgangssituation Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat mit Urteil vom 14.05.2002 eine Entscheidung getroffen, die für die Kreispflegeplanung und auch für die finanzielle Förderung von Pflegeheimen von Bedeutung ist. Dem Urteil lag die Klage eines privaten Trägers eines nach § 72 SGB XI (Pflegeversicherungsgesetz) zugelassenen Pflegeheims auf Bewilligung von Fördermitteln für die Errichtung von 4 zusätzlichen Dauerpflegeplätzen im Wege des Umbaus zugrunde. Beklagt waren der Landkreis Schwäbisch Hall und der Landeswohlfahrtsverband Württemberg-Hohenzollern. Der Landkreis hatte eine Förderung abgelehnt unter Hinweis darauf, dass das Pflegeheim der Klägerin hinsichtlich der Dauerpflegeplätze zur Versorgung der Bevölkerung nicht erforderlich sei, in Kenntnis eines fehlenden örtlichen Bedarfs in Betrieb genommen sei und deshalb keine Aufnahme in den Kreispflegeplan gefunden habe, da in dieser Planungsregion wie auch im ganzen Landkreis ein Überangebot an Dauerpflegeplätzen bestehe. Der Landeswohlfahrtsverband hatte neben der fehlenden Anerkennung der Bedarfsgerechtigkeit durch den Kreis die Ablehnung auch damit begründet, dass die Umbaumaßnahmen bereits vor der Bewilligung der Fördermittel durchgeführt wurden. II. Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes Während das Verwaltungsgericht Stuttgart die Klagen abgewiesen und die Entscheidung des Landkreises, das Pflegeheim der Klägerin als nicht bedarfsgerecht anzusehen, nicht beanstandet hatte, hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung nur hinsichtlich der Förderklagen zurückgewiesen, da die Klägerin mit der Investitionsmaßnahme bereits vor der Bewilligung begonnen und diese auch abgeschlossen hatte. Nach Auffassung des Gerichts kann die Förderung einer bereits durchgeführten Investitionsmaßnahme nach dem Landespflegegesetz grundsätzlich nicht verlangt werden. Anderes gilt ausnahmsweise dann, wenn die Bewilligung zuvor beantragt worden war und wenn die Durchführung der Investitionsmaßnahme keinen Aufschub duldete. Erfolg hatte die Berufung der Heimträgerin allerdings insoweit, wie die Feststellung begehrt wurde, dass der Landkreis ihr Pflegeheim im Rahmen seiner Kreispflegeplanung nicht allein deshalb unberücksichtigt lassen darf, weil in der betreffenden Planungsregion ein Überangebot an Pflegeheimen besteht. Das Gericht hat in der Urteilsbegründung deutlich gemacht, dass in die Pflegeplanung und Pflegeheimförderung grundsätzlich alle zugelassenen Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 72 SGB XI einzubeziehen sind. Es sei nicht zulässig, die Planung und die Förderung nur auf einen Teil der zugelassenen Pflegeeinrichtungen zu beschränken und andere von vorn herein und auf Dauer allein deshalb unberücksichtigt zu lassen, weil in dem betreffenden Gebiet ein Überangebot an Pflegeheimen bestehe. III. Bewertung des VGH-Urteils und Konsequenzen für die Kreispflegeplanung Die Stadt und Landkreise erstellen nach § 4 Absatz 1 Landespflegegesetz entsprechend den örtlichen Bedürfnissen und Gegebenheiten räumlich gegliederte Kreispflegepläne. Diese enthalten die Darstellung von Bestand, Bedarf und erforderlichen Maßnahmen zur Bedarfsdeckung, das heißt zur Erreichung der Ziele der Kreispflegeplanung und der gesetzlichen Vorgaben. Seit der Abschaffung des landesweiten Pflegeheimverzeichnisses durch das Änderungsgesetz vom 28.03.2000 erhalten nach § 5 Abs. 2 Landespflegegesetz Pflegeheime Investitionszuschüsse soweit sie nach der Kreispflegeplanung zur Sicherstellung der bedarfsgerechten, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung erforderlich sind und die zu fördernden Investitionsmaßnahmen den Grundsätzen und Zielen des Landespflegeplanes entsprechen. Das VGH-Urteil unterstreicht, dass allein quantitative Gesichtspunkte diesem Anspruch nicht genügen und für die Entscheidung sowohl der Förderfähigkeit im Einzelfall, wie auch ob eine Förderung überhaupt erforderlich ist, nicht ausreichen. Folgende im Urteil des VGH formulierten Aspekte sind für die Kreispflegeplanung von Bedeutung: 1. Bei der Kreispflegeplanung handelt es sich zwar um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung. Sie stellt aber für die Heimträger keinen verbindlichen Rechtsakt dar, sondern ist reines Verwaltungsinternum, welches die Fördertätigkeit des Landes und der Kommunen koordinieren und steuern soll. Die Klage des Trägers eines Pflegeheimes auf Bewilligung von Fördermitteln setzt deshalb nicht voraus, dass das Pflegeheim in den Kreispflegeplan aufgenommen und dies bestandskräftig festgestellt ist. Die rechtliche Überprüfung der Pflegeplanung erfolgt erst im Förderprozess; zur Förderklage gegen den Landeswohlfahrtsverband ist der Träger der Kreispflegeplanung beizuladen. 2. Pflegeplanung und Pflegeheimförderung haben in qualitativer Hinsicht zum Ziel, eine zahlenmäßig ausreichende pflegerische Grundversorgung zu gewährleisten. Zur Verwirklichung dieses Gesetzeszweckes obliegt der Pflegeplanung zum einen die Ermittlung von Versorgungslücken, sowie die Planung der erforderlichen Maßnahmen zu deren Schließung. 3. In die Pflegeplanung und die Pflegeheimförderung sind grundsätzlich alle zugelassenen Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 72 SGB XI einzubeziehen. Eine Bedarfsprüfung im Wege der Kreispflegeplanung mit genereller Ausschlusswirkung ist nach Auffassung des Gerichts bundesrechts- und verfassungswidrig; bundesrechtlich ist ein Wettbewerb unter den Pflegeeinrichtungen gewollt. Die Gewährung öffentlicher Fördermittel nur an bestimmte Pflegeeinrichtungen bevorzugt diese und benachteiligt andere Pflegeeinrichtungen im Wettbewerb. Sie besitzt damit berufsregelnde Tendenz und bedarf daher der Rechtfertigung durch hinlängliche Gründe des Gemeinwohls. Zum gezielten Einsatz von öffentlichen Mitteln ist es nötig, nach sachgerechten Gesichtspunkten, wie die Herstellung einer ausreichenden Grundversorgung auch in unterversorgten Gebieten sowie die Verbesserung der pflegerischen Versorgungsstruktur zu differenzieren. Dies setzt aber voraus, dass grundsätzlich alle Einrichtungsträger nach gleichen Grundsätzen um die Fördermittel konkurrieren können. 4. Die Kreispflegeplanung muss die maßgebenden quantitativen und qualitativen Kriterien zur Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben konkret benennen und festlegen. Der VGH hat in seiner Urteilsbegründung hinsichtlich der qualitativen Kriterien nähere Gesichtspunkte beispielhaft genannt. In Betracht kommen danach z.B. Maßnahmen zur Modernisierung des Raumangebotes der jeweiligen Pflegeeinrichtung (vermehrt Einzelzimmer, größere und attraktivere Gemeinschaftsräume), eine Verbesserung der Vernetzung der stationären Pflege mit häuslicher Pflege, fachliche Schwerpunktbildungen (etwa für Demenzkranke) oder auch die Bevorzugung kleinerer Pflegeeinrichtungen in ländlichen Raumschaften. Weiter erläutert das Gericht, dass der Planungsauftrag der Stadt- und Landkreise grundsätzlich auch eine Prioritätensetzung aus Sachgründen innerhalb des Gemeinde- oder Kreisgebiets einschließt. In der Gesamtschau der maßgeblichen Aspekte wird deutlich, dass die Kreispflegeplanung über den rein quantitativen Gesichtspunkt der zahlenmäßig ausreichenden Grundversorgung hinausgehen muss und die von der Landesplanung formulierten qualitativen Kriterien für eine weitere Verbesserung der pflegerischen Infrastruktur einzubeziehen hat.
IV. Schlussfolgerungen für die Kreispflegeplanung des Ostalbkreises Bereits im Rahmen der Kreispflegeplanung 1998 hatte sich die Verwaltung gemeinsam mit dem Kreispflegeausschuss intensiv mit der Fragestellung qualitativer Kriterien auseinandergesetzt. Konkret war damals zu entscheiden, ob vor dem Hintergrund der in einzelnen Planungsräumen deutlich über den Bedarfswerten liegenden Pflegeplatzangebote Ausschlusskriterien zum Tragen kommen sollten. Nach intensiven Erhebungen zur Pflegequalität in allen Einrichtungen im Ostalbkreis wurde damals auf Vorschlag des Kreispflegeausschusses der Weg beschritten, grundsätzlich alle Pflegeeinrichtungen mit Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI in der Kreispflegeplanung zu berücksichtigen. In Planungsräumen mit Versorgungsdefizit wurden alle bestehenden Pflegeplätze als bedarfsgerecht berücksichtigt. In Planungsräumen mit Versorgungsüberhängen wurden geplante Platzaufstockungen und aktuelle Überbelegungen nicht berücksichtigt. Die Aufnahme von Pflegeeinrichtungen erfolgte anteilig nach gleichem Schlüssel. Diese Grundsätze wurden bei der Erstellung des Kreispflegeplanes 2001 grundsätzlich beibehalten und im Hinblick auf eine wohnortnahe und dezentrale Versorgung fortgeschrieben. Mit den 4 Pflegeeinrichtungen des "Modells Rosenstein" (Heubach, Böbingen, Mögglingen und Essingen) und den geplanten Pflegeeinrichtungen in Schwäbisch Gmünd-Bettringen, Westhausen und Hüttlingen, wird diesem wichtigem sozialpolitschem Anliegen Rechnung getragen. Insofern hat der Ostalbkreis bereits einen Teil der Vorgaben umgesetzt, die der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg formuliert hat. Gleichwohl sieht die Verwaltung hinsichtlich künftiger Förderanträge durchaus die Notwendigkeit, die bestehende Kreispflegeplanung mittels weiterer qualitativer Merkmale fortzuschreiben. Dies soll in enger Abstimmung mit dem Landeswohlfahrtsverband Württemberg-Hohenzollern und dem baden-württembergischen Sozialministerium geschehen. Nachdem zumindest auf politischer Ebene derzeit über inhaltliche Änderungen der Pflegeheimförderung nachgedacht wird, die möglicherweise mit einer Novellierung des Landespflegegesetzes einhergehen, sollte der Ausgang dieses Diskussionsprozesses abgewartet werden. Finanzierungen und Folgekosten: ----- Anlagen: ---
Sichtvermerke:
Fachdezernent __________________________________________________ Rettenmaier Hauptamt __________________________________________________ Wolf Kämmerei __________________________________________________ Hubel Landrat __________________________________________________ Pavel |
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