Antrag der Verwaltung

1. Der Ausschuss für Umweltschutz und Kreisentwicklung nimmt den Bericht zu den Auswirkungen der Veränderungen in der Schullandschaft auf die Schülerbeförderung sowie die Erläuterungen zu den im Landkreisvergleich hohen Kosten im Bereich der Schülerbeförderung zur Kenntnis.

Sachverhalt/Begründung

1. Vorbemerkung

Die Fraktion DIE GRÜNEN stellte im Rahmen der Haushaltsberatungen für den Haushalt 2016 den Antrag, zu untersuchen, inwieweit die sich in den vergangenen Jahren veränderte Schullandschaft im Ostalbkreis zu Veränderungen bei der Schülerbeförderung und den damit verbundenen Kostenaufwendungen geführt habe. Zudem stellte Herr Landrat Pavel eine Gegenüberstellung des Landkreistages zu den Zuschussleistungen bei den Schülerförderungskosten in den Landkreisen in Baden-Württemberg vor, in welcher der Ostalbkreis die bei weitem höchsten Werte aufwies. Eine Erläuterung hierzu findet sich in Punkt 5.

2. Hintergrund

Folgende grundsätzliche Entwicklungen und schulpolitische Entscheidungen haben im definierten Untersuchungszeitraum (2008 - 2015) stattgefunden:

• Stark sinkende Schülerzahlen in den (ortsnahen) Haupt- und Werkrealschulen
• Wegfall der verbindlichen Grundschulempfehlung seit dem Schuljahr 2012/2013
• Einführung der Gemeinschaftsschule als neue Schulform ab dem Schuljahr 2012/2013
• Steigende Attraktivität und Quantität weiterführender Schulen in freier Trägerschaft teilweise abseits zentraler, traditioneller Schulstandorte

Die genannten Aspekte haben naturgemäß zu Änderungen der Schulwahl und sich veränderten Wegeströmen bei den Fahrschülern geführt. Die in Anlage 1 befindliche Abbildung gibt Aufschluss über die sich seit dem Schuljahr 2008/2009 veränderte Frequentierung unterschiedlicher weiterführender Schularten zum Übergang nach der vierten Klassenstufe im Ostalbkreis.

Erwartungsgemäß hoch ist der Rückgang bei den Übergängen in die Haupt- und Werkrealschulen, seit dem Schuljahr 2008/2009 bis zum Schuljahr 2014/2015 um 72,2 %. Eine beschleunigte Entwicklung ist hierbei insbesondere ab dem Schuljahr 2012/2013 nach Inkrafttreten der unverbindlichen Grundschulempfehlung zu erkennen.

Realschulen büßten 23,3 % an Schülern ein und verloren ihre Spitzenposition als zahlenstärkste weiterführende Schulart ab dem Schuljahr 2013/2014.

Die Übergangszahlen auf das Gymnasium erhöhten sich prozentual von 35,2 % auf 41,8 %. Somit ist das Gymnasium nunmehr die am stärksten gewählte Schulart im Grundschulanschluss.

Die seit dem Schuljahr 2012/2013 arbeitenden Gemeinschaftsschulen nehmen 10,2 % der Übergänger aus den Grundschulen auf. Bei den derzeitigen 14 Gemeinschaftsschulen im Ostalbkreis (Wellandschule Hofherrnweiler, Schillerschule Aalen, Kocherburgschule Unterkochen, Parkschule Essingen, Mittelhofschule Ellwangen, Buchenbergschule Ellwangen, Alemannenschule Hüttlingen, Schillerschule Heubach, Dreißentalschule Oberkochen, Mozartschule Hussenhofen, Friedensschule Rehnenhof, Propsteischule Westhausen, Karl-Stirner-Schule Rosenberg, Bergschule Waldstetten) ist auch weiterhin mit einem überdurchschnittlichen Anstieg von Schülern zu rechnen.

Leider liegen uns für die Gesamtschüler von Seiten des Statistischen Landesamtes nur Zahlen bis zum Schuljahr 2013/2014 vor. Daraus ergibt sich bei den Gesamtschülerzahlen in den allgemeinbildenden öffentlichen und privaten Schulen im Ostalbkreis ein Rückgang von 40.755 Schülern im Schuljahr 2008/2009 auf 36.748 im Schuljahr 2013/2014, also ein Rückgang um rund 10 %. Bei den öffentlichen Schulen ist insgesamt ein Rückgang von etwa 13 % zu verzeichnen. Besonders betroffen sind die Haupt- und Werkrealschulen mit knapp 21 % und die Gymnasien mit ca. 13 %. Diese Entwicklung dürfte sich durch neue Schulangebote noch verstärkt haben.

Die Entwicklung der Gesamtschülerzahlen in den privaten Schulen im Ostalbkreis ist positiv. Vom Schuljahr 2008/2009 bis zum Schuljahr 2013/2014 ist ein Wachstum um ca. 20 % festzustellen.

Die Gesamtzahl der Schüler an den öffentlichen Berufsschulen war weitgehend im genannten Zeitraum konstant und nahm vom Schuljahr 2008/2009 bis zum Schuljahr 2013/2014 um etwa 4,5 % ab. Auch hier dürfte sich durch neue Schulangebote im privaten Bereich die Entwicklung verstärkt haben.

In den vorliegenden Daten des Statistischen Landesamtes für das Schuljahr 2013/2014 fallen die Gemeinschaftsschulen mit nur 433 Schülern kaum ins Gewicht. Dies dürfte sich bis heute geändert haben. Laut den vorliegenden Daten des Bildungsbüros im Landratsamt sind in den Gemeinschaftsschulen im Ostalbkreis im Schuljahr 2014/2015 etwa 2.700 Schüler gemeldet. Diese Entwicklung vollzog sich hauptsächlich zu Lasten der Haupt- und Werkrealschulen.

Im Gegensatz zur Abnahme der Gesamtschülerzahl (inkl. Grundschule) von Schuljahr 2008/2009 bis Schuljahr 2013/2014 um ca. 10 %, stellt sich die Entwicklung der ausgegebenen Schülerfahrkarten anderweitig dar: Im Kalenderjahr 2009 wurden insgesamt 246.000 Schülermonatskarten abgerechnet, im Kalenderjahr 2012 waren es 242.000 und im Kalenderjahr 2015 insgesamt 243.000 Schülermonatskarten. Das ist ein entsprechend relativierter Rückgang von lediglich 1,2 %. Ursächlich, neben den genannten Gründen, ist auch die Anziehungskraft neuer Schulen, abseits der Schulstandorte in den großen zentralen Orten, was zwangsläufig eine höhere Anzahl an Fahrschülern bzw. zu bezuschussender Schülermonatskarten mit sich bringt.

3. Auswirkungen auf Schülerbeförderung

Die Schülermonatskarten für alle Fahrschüler kosteten im Kalenderjahr 2015 insgesamt 12,3 Mio. €. Diese Kosten wurden von den Eltern der Schüler über die Eigenanteile in Höhe von 5,9 Mio. € und mit den Zuschüssen aus dem Haushalt der Schülerbeförderung in Höhe von 6,4 Mio. € finanziert.

Die Anzahl der Schülermonatskarten ist, wie beschrieben, nur leicht rückläufig. Dem dadurch entsprechend geringen Einspareffekt für die Schülerbeförderung standen dabei jährliche Tariferhöhungen mit durchschnittlich 3,0 % gegenüber, so dass der tatsächliche Zuschuss aus dem Haushalt der Schülerbeförderung angestiegen ist: Im Haushaltsjahr 2009 lag der Zuschuss bei 6,0 Mio. €. Anhand vollzogener Eigenanteilserhöhungen Anfang 2010 und 2012 konnte der Zuschuss im Haushaltjahr 2012 auf 5,7 Mio. € gesenkt werden. Im Haushaltsjahr 2015 beläuft sich der Zuschuss auf 6,4 Mio. €, da die Eigenanteilserhöhung zum September 2015 nur für 4 Monate wirksam wurde.

Die veränderten Schülerströme machten es teilweise erforderlich, dass die entsprechenden Busverbindungen neu überplant werden mussten.

Dabei konnte der Fachbereich Schülerbeförderung bisher mit den Busunternehmen durch geschickte Veränderungen weitere Sprungkosten, z. B. für neue Busse, vermeiden, indem vorhandene Linien erweitert worden sind. Auf Dauer werden jedoch auf bestimmten Linien Verstärkerbusse notwendig werden.

Neben den Gemeinschaftsschulen nimmt auch die Zahl der Fahrschüler zu den Schulen in privater Trägerschaft weiter zu. Auch hier ist der Ostalbkreis verpflichtet, den Schulträgern bzw. den Schülern die notwendigen Beförderungskosten zu erstatten. Insbesondere die Gymnasien in Mutlangen und Abtsgmünd, die Schule St. Gertrudis in Ellwangen, die Franz-von-Assisi-Realschule in Waldstetten, die Freien Waldorfschulen in Schwäbisch Gmünd und Aalen sowie die Pro-Genius-Schulen in Schwäbisch Gmünd und Aalen haben weiter ansteigende Schüler-, und damit auch Fahrschüler-Zahlen. 

4. Fallbeispiele

Um die sich in den vergangenen Jahren veränderten Start-Zielbeziehungen im Schülerverkehr exemplarisch darzustellen, wurden folgenden Schulen als Fallbeispiele zur Verdeutlichung gewählt:

• Gemeinschaftsschule Rosenberg
• Gemeinschaftsschule Essingen
• Jakobus-Gymnasium Abtsgmünd
• St. Gertrudis Ellwangen
• Franz-von-Assisi-Realschule Waldstetten

Anlage 2 zeigt die Entwicklung der Fahrschüler und den jeweiligen Landkreiszuschuss für die jeweilige Schule. Die genannten Schulen bilden ca. 7 % der Schüler im Ostalbkreis ab und verursachen etwa 16 % des Zuschussbedarfs bei den Schülerbeförderungskosten.

Die beiden Gemeinschaftsschulen haben seit Gründung ein deutliches Plus an Schülern erfahren. Rosenberg ist ein prädestiniertes Beispiel für sich veränderte Fahrwege von Schülern und dadurch notwendigerweise neu entstehende Start- Zielbewegungen, z. B. durch die Einrichtung einer neuen Fahrbeziehung Adelmannsfelden-Rosenberg. Zudem hat die Schule ein Einzugsgebiet bis in den Kreis Schwäbisch Hall hinein, für dessen einpendelnde Schüler der Ostalbkreis gemäß § 18 FAG zahlungspflichtig ist. So stiegen die Zuschüsse des Ostalbkreises pro Fahrschüler in der Karl-Stirner-Schule in Rosenberg um 94 % von 358 €/Fahrschüler im Jahr 2008 auf 696 €/Fahrschüler im Jahr 2015.

Auch im Falle der Gemeinschaftsschule Essingen mussten Fahrten, insbesondere aus dem Altkreis Schwäbisch Gmünd, überplant und angepasst werden. Bei dieser Schule fiel jedoch die Zuschussentwicklung je Fahrschüler im betrachteten Zeitraum moderater aus: +16 %.

Die konfessionellen Schulen des Ostalbkreises im Allgemeinen haben in den vergangenen Jahren eine große Anziehungskraft entwickelt und für erhebliche Mehraufwendungen und veränderte Schülerströme gesorgt. Dies zeigt sich in den enorm hohen Fahrschülerquoten und dem Anstieg der Zuschussleistungen. So besuchen allein 122 Schüler aus dem Stadtgebiet Aalen kommend die Angebote der St. Gertrudis-Schule in Ellwangen, in Richtung St. Jakobus in Abtsgmünd sind es nicht weniger als 100 Schüler. Auch die Franz-von-Assisi-Realschule in Waldstetten hat eine große Anziehungskraft aus dem Umland entwickelt. So fahren heute z. B. nicht weniger als 27 Schüler aus der Gmünder Kernstadt Richtung Waldstetten, gegenüber deren 6 im Schuljahr 2008/2009.

Zwei Beispiele sollen die Zuschüsse des Landkreises verdeutlichen:

1. Schüler aus Lorch fahren nach Waldstetten:
   Die beiden genutzten Unternehmen auf der Strecke bekommen ihren jeweiligen Haustarif mit 44,20 € und 50,50 € = 94,70 € x 11 Monate = 1.041,70 € ersetzt. Der Eigenanteil der Eltern beträgt 370,00 € im Schuljahr, die Differenz von 671,70 € je Schuljahr trägt der Landkreis.

2. Schüler aus Aalen-Hofherrnweiler fahren nach Ellwangen (Systematik analog):
   Abzüglich des Eigenanteils der Eltern verbleibt eine Differenz von 1.082,00 € im Schuljahr, die der Landkreis tragen muss. Bei Anwendung des Prinzips der nächstgelegenen Schule würden in diesem Beispiel keine Kosten für die Schülerbeförderung anfallen, da sowohl das Schubart-Gymnasium, als auch die Uhland-Realschule in Aalen in weniger als drei Kilometer Entfernung lägen.

Relativierend sei anzumerken, dass nicht belastbar festgestellt werden kann, wie hoch der Zuschussbedarf ausgefallen wäre, wenn die Fahrschüler eine andere, etwa die nächstgelegene Schule derselben Schulart gewählt hätten.

5. Erläuterungen zu den hohen Kosten bei der Schülerbeförderung im Ostalbkreis

Im Spätsommer 2015 sammelte der Landkreistag Daten, um die Zuschussleistungen der Kreise in den Bereichen Schülerförderung und ÖPNV zu vergleichen. Hierbei zeigte sich, dass der Ostalbkreis im Bereich der Schülerbeförderung die Spitzenposition unangefochten einnimmt. Anlage 3 zeigt eine entsprechende Darstellung, die sich auf den Regierungsbezirk Stuttgart bezieht.

Hierzu folgende Erläuterungen:

Die Kosten bei der Schülerbeförderung im Ostalbkreis unterteilen sich in folgende Blöcke und haben sich wie folgt entwickelt:

Die Einnahmesituation stellt sich wie folgt dar:

In der Summe ergibt sich für den Landkreis folgender Ressourcenbedarf:

Die Gründe für den hohen Zuschussbedarf bei der Schülerbeförderung sind vielschichtig. Einige Ursachen werden im Folgenden dargestellt:

Trotz der sinkenden Gesamtschülerzahl um ca. 10 % im Untersuchungszeitraum ist die Anzahl der Fahrschüler bzw. der abgerechneten Schülermonatskarten, nicht im gleichen Maße gesunken (hier: 1,2 %). Dies liegt vor allem an dem außergewöhnlich guten Bildungsangebot im Ostalbkreis. Neben einigen Ostalbkreis-Schülern, die wegen der für sie besten Schule zu Fahrschülern werden, sind es vor allem die Schüler aus den Nachbarlandkreisen, die eine Schule im Ostalbkreis besuchen. Allein die Fahrkarten für diese auswärtigen Schüler kosten den Landkreis jährlich etwa 750.000 €. Diese Schüler tragen andererseits zur Stärkung verschiedener Schulstandorte im Ostalbkreis bei. Außerdem erhalten die Schulträger für jeden dieser Schüler nicht unerhebliche Sachkostenbeiträge vom Land.
 

1. Der Landkreis bezuschusst die Fahrkarten der monatlich ca. 20.000 Fahrschüler mit etwa 6,4 Mio. €. In anderen Landkreisen liegt dieser Betrag im Verhältnis weit darunter. Die Landkreisverwaltung hat den jährlichen Fahrkarten-Zuschuss bei einzelnen anderen Landkreisen erfragt: Im Ergebnis dürfte die Schülerbeförderung beim Ostalbkreis vergleichsweise nur ca. 2,0 Mio. € bis max. 2,5 Mio. € jährlich für die Zuschüsse zu den Fahrkarten aufwenden. Die Kosten der Zuschüsse lägen damit um ca. 3,9 Mio. € bis 4,4 Mio. € niedriger als bisher. In anderen Landkreisen wurden über die Verkehrsverbünde andere Finanzierungsmodelle gewählt, die zu niedrigen Fahrpreisen führen. Die Schülerbeförderung profitiert als Hauptkunde dann von diesen geringeren Fahrpreisen. Deshalb müssten der ÖPNV und die Schülerbeförderung immer im Gesamten betrachtet werden (Anlage 4). Eine Trennung führt zu einem verfälschten Bild, wenn Zuschüsse aus dem ÖPNV-Topf in den Verkehrsverbund fließen, um die Tarifstruktur attraktiv zu gestalten und die Schülerbeförderung nur geringe Zuschüsse zu den Fahrkarten geben muss (Anlage 5).
    

2. Die Eigenanteile mit zur Zeit 370,00 € pro Schüler und Schuljahr liegen deutlich unter dem Niveau der meisten anderen Landkreise im Regierungsbezirk Stuttgart. Nur noch der Landkreis Göppingen erhebt wie der Ostalbkreis 10 Eigenanteile, die restlichen Landkreise erheben 11 Eigenanteile. Bei einer Angleichung auf das Niveau vom Spitzenreiter, dem Landkreis Göppingen mit 535,00 € je Schüler und Schuljahr, würden pro Jahr ca. 2,5 Mio. € mehr an Eigenanteilen generiert werden.
    
3. Die Beförderungskosten für die Sonderschulen schlugen im Kalenderjahr 2015 mit 4,8 Mio. € zu Buche. Trotz einzelner Inklusions-Schüler an Regelschulen nimmt die Zahl der Sonderschüler insgesamt weiter zu, was zu steigenden Beförderungskosten führt. Allein die Schule für Hörgeschädigte St. Josef in Schwäbisch Gmünd kostete 2015 über 1,3 Mio. € an Beförderungskosten. Auch die Konrad-Biesalski-Schule für Körperbehinderte in Wört mit ihren zahlreichen Außenklassen, Sonderschulkindergärten und dem großen Einzugsgebiet verursachte in 2015 Beförderungskosten von über 1,2 Mio. €. Die Möglichkeiten der Einflussnahme sind dabei sehr begrenzt. Bereits seit vielen Jahren übernimmt die Landkreisverwaltung mit großem personellen Aufwand in den Sommermonaten die Tourenplanung mehrerer Schulen. Ansonsten läge das Niveau der Beförderungskosten zu den Sonderschulen noch um einiges höher.

4. In vielen anderen Landkreisen werden von den Städten und Gemeinden nicht unerhebliche Zuschüsse zur Verbesserung des ÖPNV geleistet. Auch mit diesen Mitteln können Fahrplanangebote ausgeweitet und Tarife attraktiver gestaltet werden, was wiederum die Kosten der Schülerbeförderung verringert.
    

Vorherstehende Erläuterungen verstehen sich zur Verdeutlichung des Mitteleinsatzes im Bereich der Schülerbeförderung.

6. Bewertung und Vorschlag

Der sich in den vergangenen Jahren beschleunigte Wandel der Schullandschaft, ausgelöst durch die in Punkt 1 genannten Aspekte, hat zu sich veränderten Schülerströmen und Zuschuss-Steigerungen geführt. Neue Verbindungen mussten eingeführt, die ehemals auf die größeren zentralen Orte zulaufenden Ströme nunmehr durch diverse Peripherie/Peripherie-Verbindungen ergänzt werden. Auch dadurch steht einer geringer werdenden Anzahl an Schülern insgesamt, eine nahezu gleichbleibende Zahl an Fahrschülern gegenüber, welche mitunter längere Wege in Kauf nehmen und höhere Kosten für den Landkreis verursachen.

Spätestens seit Wegfall der verbindlichen Grundschulempfehlung handelt es sich bei der Schulwahl um eine höchst individualisierte persönliche, private Entscheidung der Eltern, deren Folgekosten für den Steuerzahler aus Sicht der Landkreisverwaltung nicht durch einen Verweis auf die ureigene Landkreisaufgabe, der Gewährleistung der Daseinsvorsorge, gerechtfertigt werden können.

In der Konsequenz müsste sich der Landkreis darauf konzentrieren, die Schülerbeförderung grundsätzlich nur bis zur nächstgelegenen Schule derselben Schulart mitzufinanzieren. Die Verwaltung ist bereit, dem Ausschuss in der September-Sitzung ein entsprechendes Umsetzungskonzept vorzustellen und zur Entscheidung vorzulegen.

Erschwert wird eine exakte Betrachtung der Schülerbeförderungskosten dadurch, dass es derzeit im Ostalbkreis kein einheitliches Softwaresystem zur Erfassung und Verwaltung des Schülerverkehrs gibt. Zudem erfolgt die Datenlieferung grundsätzlich dezentral in unterschiedlicher Art und Weise, was eine Synchronisierung erschwert. Teilweise müssen zu Auswertungen händische Zählungen erfolgen. Eine Darstellung der quantitativen, räumlichen, und finanziellen Entwicklungen von Schülerströmen ist so ohne größeren Aufwand nicht möglich. Die Landkreisverwaltung hat diesbezüglich Kontakt mit Softwaredienstleistern aufgenommen, um sich entsprechend beraten zu lassen.

Finanzierung und Folgekosten

- entfällt -

Anlagen

5

Sichtvermerke