Antrag der Verwaltung:

Zuwendungsanträge von Trägern “Sozialer Dienstleistungen” werden auch künftig nach Prüfung und Wertung durch das Sozialdezernat im Einzelfall in den zuständigen Kreisgremien beraten und entschieden. Von der Erarbeitung von Förderrichtlinien wird abgesehen

Sachverhalt/Begründung:

I.                    Ausgangssituation und Allgemeines

Die gesamtgesellschaftlichen Wandlungsprozesse in den zurückliegenden 3 Jahrzehnten haben zu erheblichen sozialen Veränderungen geführt. Familienformen haben sich vor dem Hintergrund veränderter Rollenbilder von Mann und Frau, Mutter und Vater gewandelt, die technologischen Entwicklungen beeinflussen in großem Umfang die Schul- und Berufsausbildung junger Menschen und die Arbeitswelt der Erwachsenen.

Dieser soziale, technologische und wirtschaftliche Wandel hatte und hat auch maßgeblichen Einfluß auf die Weiterentwicklung bzw. Neuschaffung sozialer Dienstleistungen in den verschiedensten Bereichen. Neue Leistungsgesetze des Bundes und des Landes und die zunehmende Kommunalisierung Sozialer Aufgaben ohne den notwendigen finanziellen Ausgleich, gingen mit diesen Veränderungen einher und haben die “soziale Arbeit” erweitert und geprägt. In diesem Prozeß stehen jedoch nicht nur fachliche und finanzielle Herausforderungen im Mittelpunkt. Die Entwicklungslinie der letzten Jahre zeigt erfreulicherweise auch deutliche Anstrengungen zur Optimierung des Dienstleistungsverständnisses auf vielen Ebenen sozialer Arbeit. Nicht mehr die obrigkeitsstaatliche Eingriffsverwaltung oder das herkömmliche “Fürsorgedenken” bestimmen das Bild, sondern bürgerorientierte Leistungen, das Streben nach Unterstützung und Beratung im Sinne von “Hilfe zur Selbsthilfe”.

Neben seinem eigenen vielschichtigen Beratungsspektrum im Bereich der “Sozialen Dienstleistungen”, die in den Ämtern und Stabsstellen des Sozialdezernates angesiedelt sind, fördert der Ostalbkreis eine lange Reihe frei-gemeinnütziger, kirchlicher, kommunaler und privater Träger mit Personal- und Sachkostenzuschüssen. Im dezentral strukturierten Flächenlandkreis Ostalbkreis haben die Träger verschiedenster Beratungs- und Leistungsangebote, unterstützt von Bund, Land, Landkreis, Städten und Gemeinden und in jüngster Zeit auch der Europäischen Union, ein soziales Netz aufgebaut, das in erster Linie an dem unverkennbaren Aufgabenzuwachs einer sich nachhaltig wandelnden Gesellschaft und an präventiven Grundsätzen orientiert ist.

In der Gesamtschau und Gesamtbewertung des derzeitigen Leistungskatalogs und im Vergleich zu anderen Landkreisen Baden-Württembergs, kann unter Berücksichtigung der Raum- und Sozialstruktur des Flächenlandkreises Ostalbkreis (flächenmäßig an 1.Stelle im Regierungsbezirk Stuttgart und an 3.Stelle im Land Baden-Württemberg) in keinem dieser Aufgabenfelder von einem überzogenen Angebot gesprochen werden. In mehreren Fällen ist das Gegenteil der Fall. Gemessen an Richtwerten von Fachinstitutionen aber auch angesichts der stetig steigenden Nachfrage, sind die betroffenen Dienste weit von einer optimalen Ausstattung entfernt. Wartelisten und die aus Kapazitätsgründen überwiegend nur spärlich ausgeprägten präventiven Ansätze, belegen dies eindrücklich.   

Die beigefügte Übersicht – Anlage 1 – vermittelt auf der Grundlage des aktuellen Haushaltsplanes die Vielschichtigkeit des Leistungsspektrums,  in gleicher Weise jedoch auch das starke Engagement der Träger und das gewichtige finanzielle Fördervolumen des Ostalbkreises.

Zuwendungsanträge der genannten Träger wurden in der Vergangenheit nahezu ausschließlich jeweils im Rahmen der Haushaltsplanberatungen im Einzelfall entschieden. Beschlussempfehlungen der Verwaltung waren stets am Bedarf des Angebots, der Kompetenz, Verlässlichkeit und Kooperationsbereitschaft des Trägers mit anderen Diensten und Einrichtungen, an sozialplanerischer Vorgaben des Ostalbkreises (z.B. Jugendhilfeplan) und nicht zuletzt an den finanziellen Rahmenbedingungen ausgerichtet.

2. Antrag der CDU – Kreistagsfraktion

In der Stellungnahme zum Entwurf des Kreishaushaltsplanes 2002, forderte der Vorsitzende der CDU-Kreistagsfraktion Eugen Sienz am 27.11.2001 die Verwaltung auf, Förderrichtlinien für die Bearbeitung von Anträgen im Sozial- und Jugendhilfebereich auszuarbeiten. Die entsprechende Passage in der Rede lautet wie folgt:

“ Ich habe vorhin von den Begehrlichkeiten im Zusammenhang mit dem EnBW-Aktienerlös gesprochen. Die neuen Anträge aus dem Sozialdezernat machen dies mehr als deutlich. Die CDU-Kreistagsfraktion ist nicht bereit, diesen Anträgen global zuzustimmen, sondern wir verlangen eine dezidierte Einzelfallprüfung und restriktives Abwägen unter dem Gesichtspunkt der absehbaren Verschlechterungen in den künftigen Verwaltungshaushalten. Weiterhin beantragt meine Fraktion, dass das Sozialdezernat Förderrichtlinien für die Bearbeitung von Anträgen im Sozial- und Jugendhilfebereich ausarbeitet. Wir erwarten bei diesen Richtlinien, dass Zuschüsse des Landkreises an angemessene Komplementärmitteln eines Vereins, einer Kommune, einer kirchlichen Stelle oder sonst einer Einrichtung geknüpft werden. Bei der Vielzahl der vom Landkreis zu leistenden Pflichtaufgaben muß auch hier eine Abwägung stattfinden, welche Pflichtaufgaben zeitlich früher angegangen werden können und welche warten müssen.”   

III.              Stellungnahme und Vorschlag der Verwaltung

1. Allgemeines

Kreisgremien und Kreisverwaltung haben sich in der Vergangenheit wiederholt mit  grundsätzlichen Fragen der Bezuschussung bzw. Unterstützung freier und kirchlicher Träger auseinandergesetzt. Immer wieder werden angesichts des vielfältigen und auf den ersten Blick nicht immer klar abgrenzbaren Beratungsspektrums Fragen nach Parallel- bzw. Doppelstrukturen, nach Steuerung, Effizienz und Wirtschaftlichkeit aufgeworfen. Herausragend war und ist jedoch die Sorge, dass vor allem wegen der gravierend ansteigenden Kosten im originären sozialen Pflichtaufgabenbereich des Ostalbkreises, deren Aufwärtsspirale sich aufgrund neuer Leistungsgesetze und der vielfach beklagten Lastenverschiebung auf die kommunale Ebene, unaufhörlich weiterdreht, das von Kreistag und Kreisverwaltung gleichermaßen wertvolle erachtete Engagement der o.a. Träger nicht mehr oder nicht mehr im bisherigen Umfang unterstützt werden kann. Diese Befürchtungen haben sich angesichts der aktuellen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung und deren Auswirkungen auf die Kommunalfinanzen nachhaltig verstärkt. Bei den derzeitigen Vorbereitungen der Kreishaushaltspläne für das kommende Jahr zeichnen sich vielerorts bereits erhebliche Finanzierungsprobleme ab.

2. Finanzielle Rahmenbedingungen bei der Förderung von Trägern Sozialer Dienstleistungen

Die finanziellen Strukturen und Grundlagen der einzelnen Einrichtungen und Dienste sind so vielfältig wie das Trägerspektrum selbst. Der Ostalbkreis ist in vielen Fällen nur ein Zuschussgeber unter mehreren. Daneben fließen in aller Regel erhebliche Eigenmittel der Träger in Angebote, die eigentlich zum Aufgabenspektrum des Landkreises zählen. Daß der Landkreis mit seinen Zuwendungen eine 100%-Finanzierung sicherstellt, ist der absolute Ausnahmefall. Die Bandbreite der Landkreisförderung reicht von pauschalierten bzw. gedeckelten Jahreszuschüssen, über anteilige Abmangelfinanzierungen bis hin zu jährlich an die Kostenentwicklung angepasste Zuwendungen. Nahezu regelmäßig müssen sich die Träger mit plötzlich auftretenden Finanzierungslücken auseinandersetzen, etwa dann, wenn andere Zuschussgeber ihre Beiträge reduzieren oder gänzlich aufkündigen. Ein aktuelles Beispiel dafür ist der Sozialpsychiatrische Dienst, dessen bisheriges Finanzierungssystem sich deutlich verändern wird, weil sich die Krankenkassen aus der Pauschalbezuschussung zurückziehen werden. Solche – oft sehr kurzfristig auftretende – Veränderungen, können in aller Regel von den Trägern nicht aufgefangen werden. In der Konsequenz musste oftmals der Ostalbkreis als “Ausfallbürge” in die Bresche springen, um schmerzhafte Leistungsreduzierungen oder gänzliche Einstellung von Beratungs- und Unterstützungsangeboten zu verhindern, was im letzteren Fall die Neueinrichtung landkreiseigener Dienste bedingt hätte, mit entsprechender finanzieller Mehrbelastung.

Es steht außer Zweifel, dass in den letzten Jahren die Finanzierungsanteile des Ostalbkreises, aber auch in vielen Fällen die Eigenanteile der Träger und in einigen Fällen auch der beteiligten Kommunen  deutlich angestiegen sind. Dies liegt daran, dass vor allem Landeszuschüsse seit Jahren “eingefroren” sind und insbesondere die regelmäßigen tariflichen Kostensteigerungen voll zu Lasten des Landkreises, der Kommunen und der Träger gehen. Gleichzeitig sind die Anforderungen an die einzelnen Dienste deutlich angestiegen und zwar sowohl durch verstärkte Nachfragen aber auch in qualitativer Hinsicht.

3. Rechtliche Grundlagen bei der Förderung Freier Träger

Die vielfältige Förderung von Trägern der Jugend- und Sozialarbeit basiert dem Grunde nach auf dem Aufgabenkatalog und Wirkungskreis, den die Landkreisordnung oder andere gesetzliche Bestimmungen, z.B. das Kinder- und Jugendhilfegesetz vorgeben. Freie Träger leisten auf vielen Feldern sozialer Arbeit Dienste, die zum Aufgabenkatalog des Landkreises zählen. Gäbe es kein entsprechendes Angebot Freier Träger, müsste der Landkreis selbst Dienste einrichten. Anlage 1 verdeutlicht auch, dass der größte Teil der Trägerförderung im Bereich von Landkreispflichtaufgaben liegt.

Die Landkreisordnung von Baden-Württemberg gliedert die Aufgaben der Landkreise in Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben.

Pflichtaufgaben sind Aufgaben, zu  deren Erfüllung der Landkreis durch Gesetz verpflichtet ist. Man unterscheidet Pflichtaufgaben nach Weisung und Pflichtaufgaben ohne Weisungsrecht. Bei den weisungsgebundenen Pflichtaufgaben kann die Aufsichtsbehörde auch im Einzelfall Weisungen über die Art und Weise der Erledigung erteilen. Der Umfang des Weisungsrechts wird durch Gesetz bestimmt.

Bei weisungsfreien Pflichtaufgaben legt der Gesetzgeber das “ob”, nicht aber das “wie” der Aufgabenerfüllung durch den Landkreis fest. Zu den weisungsfreien Pflichtaufgaben zählen z.B. die örtliche Trägerschaft der Sozialhilfe (§ 1 Ausführungsgesetz zum Bundessozialhilfegesetz) oder die Einrichtung eines Jugendamtes (§ 2 Landesjugendhilfegesetz). Beispiele für weisungsgebundene Pflichtaufgaben sind die Unterhaltssicherung, das Wohngeld oder auch der Bereich  der Ausbildungsförderung.

Freiwillige Aufgaben sind Aufgaben, bei denen auch das “ob” der Erfüllung in der Entscheidungskompetenz des Landkreises liegt.

In der Anlage 1 hat die Verwaltung bei allen Einzelzuwendungen an Freie Träger, eine Aufgabenzuordnung vorgenommen. Der ganz überwiegende Teil sind “bedingte Pflichtaufgaben”, die begrifflich und inhaltlich mit den “weisungsfreien Pflichtaufgaben” gleichzusetzen sind.

Bei den weisungsfreien oder bedingten Pflichtaufgaben muss beachtet werden, dass der Ostalbkreis, sofern kein Angebot der Freien Träger vorliegt, die Aufgabe selbst übernehmen müsste. In Anbetracht der üblichen Eigenanteile der Träger, würde dies in allen Fällen zu höheren Kosten für den Ostalbkreis führen.

4. Künftige Handhabung

Die Verwaltung sieht den o.a. Antrag der CDU-Kreistagsfraktion als Ansatz, insbesondere vor dem Hintergrund der gravierend verschlechterten Situation der Kreisfinanzen und der Kommunalen Haushalte insgesamt, die sich bereits im vergangenen Jahr abzeichnete, zu neuen Finanzierungsformen bei der Unterstützung der Freien Träger in der Jugend- und Sozialarbeit zu kommen. Von den gewünschten Förderrichtlinien wird wohl erwartet, dass sie bereits im Vorfeld konkreter Anträge als Regulativ zum Tragen kommen und damit zum einen die in den vergangenen Jahren festzustellende Fülle an Zuwendungsanträgen deutlich eingegrenzt wird und daneben klare und nachvollziehbare Vorgaben und Rahmenbedingungen gesetzt werden, an denen sich die Träger orientieren können.

Angesichts der Tatsache – und dies wird aus der beigefügten Liste auch deutlich – dass die Finanzierung der vom Ostalbkreis bezuschussten  Dienste und Einrichtungen völlig unterschiedlich ist, die rechtlichen Rahmenbedingungen sich häufig in kurzen Abständen ändern und sich aufgrund unvorhersehbarer Ausfälle von Finanzierungsanteilen Dritter immer wieder neue Probleme für die Träger ergeben, sieht die Verwaltung keine Möglichkeit, Förderrichtlinien zu erstellen, die in gleicher Weise für alle Träger maßgebend sind. Vielmehr müssten, abgestimmt auf die jeweiligen rechtlichen, finanziellen und organisatorischen Gegebenheiten für jeden Teilleistungsbereich eigene Richtlinien entwickelt werden, was bei der weiten Vielzahl von Fachdiensten und Einrichtungen einen immensen administrativen Aufwand bei der Abstimmung, aber auch in der Umsetzung verursachen würde. In mehreren Leistungsbereichen orientiert sich der Landkreis bei der Bezuschussung ohnehin an Richtlinien des Landes, so z.B. beim Sozialpsychiatrischen Dienst, bei der Förderung von Suchtberatungsstellen oder bei der Unterstützung von Trägern Offener Angebote für Behinderte. Zu beachten ist auch, dass Förderrichtlinien eine gewisse “Eigenbindung” erzeugen, die im Sinne einer verlässlichen Partnerschaft zwischen Trägern und Ostalbkreis bewertet werden müssen. Ein Zuwendungsantrag, egal aus welchem Feld der Sozialarbeit, der den Förderrichtlinien voll und ganz entspricht, könnte wohl schwerlich oder allenfalls unter Hinweis auf die schwierige Haushaltslage abgelehnt werden.

In mehreren Aufgabenbereichen Freier Träger, die vom Ostalbkreis gefördert werden, gibt es im übrigen bereits Vorgaben und Regelungen, die im Sinne “angemessener Komplementärmittel” und klarer Rahmenbedingungen wesentlichen Inhaltspunkten des CDU-Antrages entsprechen. So werden z.B. seit vielen Jahren die Personalkosten in Einrichtungen der gemeinwesenorientierten Jugend- und Sozialarbeit in Problemgebieten (z.B. Rötenberg in  Aalen, Bettringen - Nordwest  und Hardt in Schwäbisch Gmünd oder Goldrain in Ellwangen) jeweils zur Hälfte vom Landkreis und den Städten getragen. Bei der Schulsozialarbeit an Hauptschulen, die bislang an Schulstandorten in Aalen, Schwäbisch Gmünd, Ellwangen und Bopfingen eingerichtet ist, sind die Personalkostenanteile jeweils in gleicher Höhe zwischen Land, Landkreis und Städten aufgeteilt. Die nach Abzug der Landesförderung verbleibenden Kosten der Suchtberatungsstellen, die Caritas, Diakonie und der Verein Sozialberatung im Ostalbkreis vorhalten, werden zu zwei Dritteln vom Ostalbkreis und zu einem Drittel von den Trägern aufgebracht. Der Landkreiszuschuss für den Sozialpsychiatrischen Dienst ist seit vielen Jahren in Höhe der Landesförderung gedeckelt, wie im übrigen eine Reihe anderer Zuschüsse auch.

Unter Berücksichtigung der schwierigen Finanzsituation des Ostalbkreises, die ganz besonders durch die weiter steil ansteigenden Sozial- und Jugendhilfekosten verursacht ist und auch unter Einbeziehung der schlechten Finanzlage vieler freier und kirchlicher Träger, wird sich nach Meinung der Verwaltung in den nächsten Jahren die entscheidende Frage bei der Förderung von Trägern der Sozial- und Jugendarbeit nicht darum drehen, wie der Ausbau von Diensten und Einrichtungen bedarfsgerecht und effektiv weitergehen kann. Es wird vielmehr erhebliche Probleme dabei geben, die Angebote in ihrer jetzigen Struktur, Qualität und Kapazität zu halten. Es muss davon ausgegangen werden, dass immer wieder komplementäre Finanzierungsanteile von dritten Stellen gekürzt werden oder gänzlich ausfallen und die Träger mangels eigener finanzieller Möglichkeiten um Kompensation bei den Standortgemeinden und beim Landkreis nachsuchen, was diese jedoch nicht mehr leisten können.

Es wird nach Einschätzung der Verwaltung bei diesem sehr wahrscheinlichen Szenario darauf ankommen, mit den Trägern zu einvernehmlichen Lösungen bei der Prioritätensetzung innerhalb des aktuellen oder gar eines gekürzten Finanzrahmens zu gelangen. Im Rückblick auf viele konstruktive, offene und partnerschaftliche Gespräche in der Vergangenheit, geht die Verwaltung davon aus, dass die beteiligten Träger sich diesem notwendigen Weg nicht verschließen, auch wenn er ohne Zweifel schwierige Abstimmungsprozess erfordern würde 

Unter Einbeziehung aller vorgenannter Aspekte schlägt die Verwaltung vor, die Zuwendungsanträge von Trägern der Sozial- und Jugendarbeit weiterhin im Einzelfall und auf der Grundlage einer intensiven Prüfung und Wertung durch das Sozialdezernat in den Kreisgremien zu beraten und zu entscheiden.

Finanzierungen und Folgekosten:

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Anlagen:

1 Übersicht

Sichtvermerke:

Fachämter  __________________________________________________

   Traub      Leinmüller

Fachdezernent __________________________________________________

   Rettenmaier

Hauptamt  __________________________________________________

   Wolf

Kämmerei  __________________________________________________

   Hubel

Landrat  __________________________________________________

   Pavel