Antrag der Verwaltung

1. Der Ausschuss für Umweltschutz und Kreisentwicklung nimmt den Bericht zur Kostenbegrenzung auf die nächstgelegene Schule zur Kenntnis.
    
2. Der Ausschuss für Umweltschutz und Kreisentwicklung beauftragt die Landkreisverwaltung, die vom Ausschuss ausgewählten Möglichkeiten zur Einführung einer Begrenzung der Kostenerstattung in der Schülerbeförderung auszugestalten und dem Ausschuss einen Entscheidungsvorschlag zu unterbreiten.

Sachverhalt/Begründung

1. Vorbemerkungen
    

In den Sitzungen des Ausschusses für Bildung und Finanzen sowie für Umweltschutz und Kreisentwicklung sind die überdurchschnittlichen Kosten des Ostalbkreises für den ÖPNV und speziell in der Schülerbeförderung häufig ein Thema. In der Sitzung des Ausschusses für Bildung und Finanzen am 4. Mai 2015 wurde unter anderem von der SPD-Fraktion ausgeführt, dass der Ostalbkreis bei der Schülerbeförderung zu einer Regelung kommen solle, dass eine Kostenerstattung nur bis zur nächstgelegenen Schule der gewählten Kategorie gewährt wird.

Dieses Thema wurde bereits in einer Klausurtagung des Ausschusses für Umweltschutz und Kreisentwicklung im Januar 2011 und in einer Vorlage für den selben Ausschuss am 3. Mai 2011 (Vorlage 061/2011) detailliert dargestellt. Eine Beratung wurde vertagt, eine Beschlussfassung erfolgte nicht.

In der Sitzung des Kreistags vom 12. Mai 2015 wurde die Höhe der Eigenanteile für Schüler der Haupt-, Werkreal- und Sonderschulen auf 30,50 € und für alle anderen Schulen auf 37,00 € festgesetzt.

Der Geschäftsbereich Nahverkehr hat verschiedenen Gestaltungsmöglichkeiten einer Kostenbegrenzung und die damit zusammenhängenden Konsequenzen zusammengestellt.

2. Entwicklung der Schülerbeförderungskosten

Der Schülerbeförderungshaushalt 2014 enthält Einnahmen in Höhe von ca. 14,71 Mio. €. Diesen stehen Ausgaben von gesamt 19,98 Mio. € gegenüber. Der Aufwand des Ostalbkreises betrug somit 5,27 Mio. €.

Die Einnahmen ergeben sich insbesondere aus den Zahlungen des Landes nach § 18 FAG (8,23 Mio. €) und den Einnahmen aus den Eigenanteilen für die Schülerbeförderung (5,91 Mio. €). Die wesentlichen Ausgabepositionen im Jahr 2014 waren Zuzahlungen für Schülermonatskarten (12,08 Mio. €), Kostenübernahmen für besondere Schülerkurse (2,81 Mio. €), Ausgaben für freigestellte Schülerverkehre bei Sonderschulen (4,69 Mio. €) sowie Ausgaben für die Kostenerstattung von Privat-PKWs (0,09 Mio. €).

Die Kostenentwicklung der letzten zehn Jahren für diese Ausgabepositionen wurde zusammengestellt (Anlage). Die Zusammenstellung enthält auch Informationen über die Zahl der abgerechneten Schülermonatskarten. Demnach stiegen die Kosten je Fahrkarte in den letzten 10 Jahren um 21 %. Dies ist auf Fahrpreissteigerungen, aber v.a. auch auf deutlich längere Schulwege mit dadurch verursachten höheren Kosten der Schülermonatskarten zurückzuführen.

3. Grundsätze für die Kostenerstattung in der Schülerbeförderung

Grundsätzlich gilt, dass die Landkreise nach § 18 FAG die Aufgabe haben, die notwendigen Beförderungskosten zu erstatten. Den Landkreisen bleibt es im Rahmen ihrer Satzungsautonomie überlassen, den Umfang der notwendigen Kosten selbst zu bestimmen. Auf eine vollständige Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten besteht kein Leistungsanspruch der Schüler bzw. deren Eltern. Den Landkreisen steht ein weiter Gestaltungsspielraum zu, Voraussetzung ist die Einhaltung des Gleichheitsgrundsatzes.

Die überwiegende Zahl der Landkreise in Baden-Württemberg hat die Erstattung von Schülerbeförderungskosten auf den Besuch der nächstgelegenen und aufnahmefähigen entsprechenden öffentlichen Schule mit dem angestrebten Abschluss begrenzt bzw. alternativ das Zuschussprinzip eingeführt. Im Ostalbkreis gibt es hierzu bislang keine eindeutige Regelung. Der Hinweis auf die Notwendigkeit der Beförderungskosten ist in der Satzung jedoch enthalten: „Der Landkreis erstattet nach Maßgabe der jeweils geltenden gesetzlichen Vorschriften und dieser Satzung den Schulträgern, den Wohngemeinden, wenn eine Schule außerhalb Baden-Württembergs besucht wird, den Schülern, der in seiner Trägerschaft stehenden Schulen die entstehenden notwendigen Beförderungskosten abzüglich der Eigenanteile“, § 1 (1)SBKS.

4. Varianten zur Regelung der nächstgelegenen Schule

a)      Begrenzung der Kostenerstattung auf die Kosten, die beim Besuch der nächstgelegenen öffentlichen Schule entstanden wären

Viele Schülerbeförderungskostenerstattungssatzungen (SBKS) enthalten die Regelung „Notwendig sind nur die Beförderungskosten vom Wohnort bis zur nächstgelegenen öffentlichen Schule derselben Schulart. Beim Besuch einer weiter entfernt liegenden Schule derselben Schulart werden nur die fiktiven Beförderungskosten erstattet, die beim Besuch der nächstgelegenen öffentlichen Schule entstanden wären, es sei denn, dass deren Besuch aus schulorganisatorischen Gründen ausgeschlossen ist. Nächstgelegene öffentliche Schule derselben Schulart im Sinne dieser Bestimmung ist diejenige, an der der gleiche Abschluss wie an der besuchten Schule erreicht werden kann.“

Durch eine Übernahme dieser Regelung könnte erreicht werden, dass der Ostalbkreis nur die Kosten erstatten muss, die tatsächlich notwendig sind, um eine Schule einer bestimmten Schulart zu erreichen. Dies würde bedeuten, dass derjenige, der bewusst eine weiter entfernt liegende Schule mit vergleichbarem Schulabschluss wählt, für diese Entscheidung die höheren Fahrtkosten selbst zu tragen hat.

Allerdings ist die Einführung aufwändig und erfordert u.a. die Lösung folgender Probleme:

Bei der Ermittlung der nächstgelegenen Schule kann jeweils die kürzeste öffentliche Wegstrecke in Kilometer zwischen Wohnung und der nächstgelegenen öffentlichen Schule bzw. der tatsächlich besuchten Schule gemessen und miteinander verglichen werden. Eine solche Messung lässt sich z.B. mit „googlemaps“ durchführen. Bei einer Zuordnung rein nach Entfernungskilometern kann es jedoch vorkommen, dass für einen Teil eines Ortes als nächstgelegene Schule die Schule im Ort A maßgeblich ist und für den anderen Teil des Ortes die nächstgelegene Schule im Ort B oder eine andere Schule im Ort A. Alternativ kann die Zahl der durchfahrenen Tarifzonen herangezogen werden.

Zu klären wäre, wie die Fälle zu behandeln sind, bei denen vom Wohnort zur nächstgelegenen Schule keine zumutbare Busverbindung besteht. Beispielhaft ist die Busverbindung von Täferrot zur Realschule/Werkrealschule genannt: Schüler aus Täferrot besuchen derzeit entweder die Schulen in Mutlangen (5,5 km) oder in Leinzell (Direktstrecke 4,1 km). Da keine geeignete Busverbindung zwischen Täferrot und Leinzell besteht, muss über Ruppertshofen zur Schule in Leinzell gefahren werden (11,6 km!).
 

Ebenfalls kann es in Gemeinden nahe der Kreis- oder Landesgrenze zu Abgrenzungsproblemen kommen, wenn sich die nächstgelegene Schule außerhalb des Ostalbkreises befindet.

Auch beim Vollzug kann es, insbesondere beim Merkmal der Aufnahmefähigkeit von Schulen, zu Problemen kommen. Dies gilt auch für die Abgrenzung zwischen öffentlichen und privaten Schulen der selben Fachrichtung.

Die Begrenzung der Kostenerstattung auf die Kosten, die beim Besuch der nächstgelegenen Schule entstanden wären, führt dauerhaft zu einem Verwaltungsmehraufwand. Schülern, welche nicht die nächstgelegene, aufnahmefähige Schule gewählt haben, sind die fiktiven Beförderungskosten zu erstatten. Die Prüfung der Voraussetzungen führt zu einem Verwaltungsmehraufwand bei den Schulträgern bzw. den Schulsekretariaten. Das vereinfachte Abrechnungsverfahren zwischen Verkehrsunternehmen und Ostalbkreis ließe sich nicht mehr durchführen.

Durch eine finanzielle Mehrbelastung von Schülern, welche nicht die nächstgelegene Schule besuchen, kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Schülerströme in den kommenden Jahren spürbar verändern. Es kann nicht prognostiziert werden, ob zusätzliche Buslinien oder Verstärkerbusse eingesetzt werden müssen oder ob im Gegenzug andere Buslinien entfallen.

b)      Einrichtung einer räumlichen Begrenzung („Schulbezirk“)
 

In die SBKS kann eine Regelung aufgenommen werden, dass für einen Schüler, der eine Schule innerhalb des jeweiligen Bezirks, in dem er wohnt, der normale Eigenanteil veranschlagt wird. Besucht er eine Schule außerhalb des Bezirkes, so ist ein erhöhter Eigenanteil zu zahlen. Z.B.: „Besucht ein Schüler eine Schule, die außerhalb des Bezirks liegt, in dem der Schüler wohnt, so erhöht sich der nach § 6 Abs. 1 SBKS zu entrichtende Eigenanteil um XX,- €.“

Dabei werden jeweils gesonderte Bezirke gebildet für:

-          Grundschulen,

-          Gemeinschaftsschulen

-          Werkrealschulen,

-          Realschulen,

-          Gymnasien,

-          Berufsschulen und Berufsfachschulen einschließlich Schüler der Kollegs, der Berufskollegs, der Berufsgrundbildungsjahre und des Berufsvorbereitungsjahres,

-          Sonderschulen

Die Einrichtung einer räumlichen Begrenzung in Verbindung mit einem erhöhten Eigenanteil wäre im Vergleich zur Begrenzung der Kostenerstattung auf die nächstgelegene öffentliche Schule (Variante a) in zweifacher Hinsicht von Vorteil: Die Ermittlung der nächstgelegenen Schule wird durch die Definition eines bestimmten räumlichen Bereichs vereinfacht und die Berechnung der hypothetischen Kosten und die Aufnahmefähigkeit wird durch einen festen Erhöhungsbetrag ersetzt. Damit entfallen ein Großteil des einzelfallbezogenen Verwaltungsaufwands und der Probleme der
Variante a.

Bei der Einteilung der Bezirke kann auf gewachsene Strukturen Rücksicht genommen werden. Dies ermöglicht es, dass Schüler mit bereits vorhandenen Verbindungen zur Schule gelangen können und verhindert, dass zusätzliche Verbindungen eingerichtet werden müssen. In einzelnen Fällen kann es bei der Zuteilung einer Gemeinde zu einem bestimmten Bezirk Schwierigkeiten geben.

c)       Zuschussmodell
 

Nach § 18 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes für Baden-Württemberg (FAG) können die Stadt- und Landkreise durch Satzung auch die Gewährung eines Zuschusses bei den Schülerbeförderungskosten bestimmen. In Baden-Württemberg gewähren derzeit die Landkreise im VVS-Bereich oder auch der Landkreis Calw den Schülern Zuschüsse zu den Beförderungskosten. Bei einer Zuschussgewährung ist vor allem der Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten. Eine Satzungsregelung muss bei einer Zuschussgewährung auf die Höhe des dem Schüler bzw. dessen Eltern verbleibenden Selbstbehalts Rücksicht nehmen. Ist dieser Selbstbehalt um so höher, je länger der Schulweg ist, so kann der Gleichheitssatz gebieten, eine allzu unterschiedliche Belastung der Schüler und Eltern durch eine Staffelung der Zuschussbeträge abzumildern.

Einem Zuschussmodell liegt der Gedanke zu Grunde, dass derjenige, der eine weiter entfernt liegende Schule besucht und deshalb höhere Fahrtkosten verursacht, mehr bezahlen soll. Das Zuschussmodell führt dazu, dass Fahrpreiserhöhungen der Verkehrsunternehmen nicht mehr automatisch zu einem erhöhten Aufwand des Landkreises bei der Schülerbeförderung führen. Fahrpreiserhöhungen der Verkehrsunternehmen werden für die Schüler wieder spürbar.

Nachteil des Zuschussmodells ist die Benachteiligung des ländlichen Raums. Die Selbstbeteiligung der Schüler ist umso höher, je länger der Schulweg ist. Auf Grund der im Ostalbkreis vorhandenen Schullandschaft werden dadurch insbesondere Schüler im Raum nördlich und nordöstlich von Ellwangen sowie im Raum nördlich von Schwäbisch Gmünd belastet. Andere Landkreise, die ein Zuschussmodell gewählt haben, weisen eine gleichmäßige Verteilung der Schulen auf. Dagegen sind die weiterführenden öffentlichen Schulen im Ostalbkreis vor allem auf der Achse Schwäbisch Gmünd – Aalen – Ellwangen angesiedelt. Im nördlichen und nordöstlichen Kreisgebiet müssen die Schüler weite Strecken zur nächstgelegenen öffentlichen Schule zurücklegen.

Die Umstellung auf das Zuschusssystem führt in den Schulsekretariaten außerdem zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand, da bei jedem Bestellschein anhand der Anzahl der durchfahrenen Zonen die Höhe des Zuschusses beziffert werden muss.

5. Bewertung:
    

Einen „Königsweg“ für die Begrenzung der Schülerbeförderungskosten auf die nächstgelegene Schule gibt es nicht. Alle Varianten haben bei der Umsetzung Nachteile gegenüber dem bisherigen System.

So ist bei Variante a) der Verwaltungsaufwand sehr hoch. Auch sollte die nächstgelegene Schule nicht allein über die Kilometerangabe definiert werden, da dann im Einzelfall Schulen als nächstgelegene zugrunde zu legen wären, deren ÖPNV-Anbindung nicht direkt erfolgt und damit wegen der längeren Fahrstrecke teurere Schülermonatskarten erfordert. Eine Lösungsmöglichkeit bestünde darin, als nächstgelegen diejenige Schule der gewählten Schulart, Ausbildung oder Fachrichtung zu definieren, die mit dem geringsten Kostenaufwand zu erreichen ist. Variante c) benachteiligt den ländlichen Raum sehr stark, sie sollte aus Gleichbehandlungsgründen nicht eingeführt werden. Umsetzbar erscheint die Variante b) zu sein, wobei diese aufwändig und bei der Einführung konfliktträchtig sein wird.

Andererseits gilt es zu beachten, dass bei der Kostenerstattung für Schülermonatskarten unabhängig von der Entfernung die freie Wahl der Schule zu hohen Ausgaben in der Schülerbeförderung führt, die von der Allgemeinheit zu tragen sind. Gleichzeitig darf nicht außer acht gelassen werden, dass zwar die Schülerbeförderung als Bildungs- und Teilhabeleistung aufgenommen wurde und hilfebedürftige Schülerinnen und Schüler mit den für den Schulbesuch notwendigen Mitteln auszustatten sind. Voraussetzung einer Erstattung der Schülerbeförderungskosten ist, dass die nächstgelegene Schule besucht wird. Wird eine andere Schule besucht, besteht kein Anspruch auf die Erstattung der fiktiven Beförderungskosten in Höhe der Kosten zur nächstgelegenen Schule. Im Interesse einer Gleichbehandlung der hilfebedürftigen Schülerinnen und Schüler sollte eine entsprechende Regelung umgesetzt werden.

Denkbar ist insoweit auch, dass bei der Kostenerstattung für Schülermonatskarten der bereits bestehende Grundsatz in § 1 (1) der SBKS „Der Landkreis erstattet .. die entstehenden notwendigen Beförderungskosten..“ konsequent zur Anwendung kommt und z.B. die vollständige Kostenübernahme beim Besuch einer weit entfernt liegenden Schule abgelehnt wird. Diese Regelung wurde bisher angewandt bei Schülerinnen und Schülern außerhalb des Landkreises, die im Wohnlandkreis eine nächstgelegene Schule besuchen könnten. Die Regelung erlaubt grundsätzlich eine Ablehnung der Kostenerstattung, wenn nicht die nächstgelegene Schule besucht wird, eröffnet aber einen größeren Ermessensspielraum, da sie lediglich auf die notwendigen Beförderungskosten abstellt. Auch die Anwendung dieser Regelung kann zu faktischen Eingriffen in die Schullandschaft führen. Da eine Beschlussfassung des Gremiums zur Einführung einer Begrenzung der Erstattung von Schülerbeförderungskosten insgesamt vertagt wurde, wird diese Regelung bisher innerhalb des Landkreises nicht restriktiv umgesetzt.

Finanzierung und Folgekosten

Anlagen

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Sichtvermerke