Antrag der Verwaltung

1.              Der Kreistag stimmt der Umstellung des Haushaltswesens von der Kameralistik auf die Doppik zum 01.01.2012 sowie der Anwendung der Vorschriften des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens für Baden-Württemberg (NKHR) ab dem Haushaltsjahr 2012 zu.

2.              Der Kreistag stimmt der Gliederung der Teilhaushalte entsprechend der Aufbauorganisation der Landkreisverwaltung zu.

3.              Der Ausschuss für Bildung und Finanzen ist regelmäßig über den Stand der Umstellung zu informieren. Er trifft gegebenenfalls auch Entscheidungen von grundlegender Bedeutung für die künftige Haushalts- und Rechnungsführung.

Anmerkung:

Der Ausschuss für Bildung und Finanzen hat in seiner Sitzung am 08. Februar 2011 einstimmig den Antrag der Verwaltung dem Kreistag zum Beschluss empfohlen.

Sachverhalt/Begründung

I. Entstehung

Bereits im Jahr 1992 wurde in Baden-Württemberg das Reformprojekt „Umgestaltung des gemeindlichen Haushalts- und Rechnungswesens“ begonnen. Erst am 21.11.2003 hat die Ständige Konferenz der Innenminister und – senatoren der Länder (IMK) die Reform des kommunalen Haushaltsrechts beschlossen, wonach neben einem reformierten, erweiterten kameralistischen Haushalts- und Rechnungswesen ein doppisches Haushalts- und Rechnungssystem zur Empfehlungsgrundlage bei der Umsetzung in den Ländern gemacht wird.

Die rechtlichen Rahmenbedingungen zur Umstellung auf die Doppik wurden im Landtag von Baden-Württemberg mit dem Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 22.04.2009 verabschiedet. Neben den Vorschriften des Gesetzes selbst sind die verordnungs- und kassenrechtlichen Regelungen für die praktische Umsetzung der Reform und die Anwendung des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (NKHR) von grundlegender Bedeutung. Daher waren auch Neufassungen der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) sowie der Gemeindekassenverordnung (GemKVO) erforderlich. Beide Verordnungen sind am 01.01.2010 in Kraft getreten.

Das Land Baden-Württemberg hat seinen Kommunen und Landkreisen eine Übergangsfrist zur Einführung des NKHR bis zum Jahr 2016 gewährt. Ab diesem Zeitpunkt sind alle Verwaltungen verpflichtet, das Haushalts- und Rechnungswesen auf Grundlage der kaufmännischen doppischen Buchführung anzuwenden.

II. Merkmale der Doppik

Die Doppik unterstützt die genannten inhaltlichen Reformziele durch ein geschlossenes, ressourcenverbrauchsorientiertes Rechnungslegungskonzept. Kernpunkt der Reform ist die Umstellung von der bisherigen zahlungsorientierten Darstellungsform im kameralen Haushalt auf die vollständige Abbildung des Ressourcenverbrauchs und des Ressourcenaufkommens durch die Erfassung von Aufwendungen und Erträgen anstelle von Einnahmen und Ausgaben im doppischen Haushalt. Statt Ein- und Auszahlungen stehen im Ergebnishaushalt die Rechengrößen Aufwendungen und Erträge im Mittelpunkt, wobei erstere aber dennoch in der Finanzrechnung zur Überwachung der Finanzlage weiter berücksichtigt werden. Durch die explizite Einführung von Positionen wie Forderungen/Verbindlichkeiten, Rückstellungen, Rechnungsabgrenzungs­posten und Abschreibungen werden Aufwendungen (Ressourcen­verbrauch) und Erträge (Ressourcenzuwachs) demjenigen Haushaltsjahr zugeordnet, in dem sie tatsächlich entstanden sind.

Künftig ist der gesamte Ressourcenverbrauch, also auch die Abschreibungen des gesamten Vermögens, auszuweisen und zu erwirtschaften. Im Gegensatz zur Kameralistik handelt es sich um keine Verrechnungsposition mehr, die im Abschnitt „Allgemeine Finanzwirtschaft“ gegengebucht wird, sondern wirkt sich als Aufwandsposition direkt auf das Jahresergebnis der laufenden Verwaltungstätigkeit aus.

Zentrales Element und zugleich finanzwirtschaftlich gravierende Konsequenz des Ressourcenverbrauchskonzepts ist, neben der größeren Transparenz und der Stärkung der Kundenorientierung, der Deckungsgrundsatz, wonach in jedem Rechnungsjahr der Ressourcenverbrauch (Aufwand) durch das Ressourcenaufkommen (Ertrag) zu decken ist. Dies ist Ausdruck des Prinzips der intergenerativen Gerechtigkeit, wonach jede Generation für die von ihr verbrauchten Ressourcen aufkommen soll.

Das künftige doppische Haushalts- und Rechnungswesen gliedert sich in mehrere, aufeinander abgestimmte Teile:

•              Ergebnishaushalt/Ergebnisrechnung

              Alle Aufwendungen und Erträge einer Kommune werden im Ergebnishaushalt geplant und in der Ergebnisrechnung dokumentiert. Die Ergebnisrechnung entspricht der betrieblichen Gewinn- und Verlustrechnung und ist in etwa mit dem seitherigen Verwaltungshaushalt vergleichbar. Im Ergebnishaushalt werden auf der Ertragsseite u. a. Gebühreneinnahmen und Erstattungen von Verwaltungs- und Betriebseinnahmen dargestellt. Auf der Aufwandsseite werden die Personalausgaben, Geschäftsaufwendungen wie Bürobedarf, Porto-, Telefon- Fortbildungs- und Reisekosten, EDV-Kosten, Unterhaltungs- und Bewirtschaftungskosten für Gebäude sowie nicht-investive Beschaffungen gebucht.

              In der Ergebnisrechnung sind außerdem die Abschreibungen und Rückstellungen darzustellen. Der Saldo aus Erträgen und Aufwendungen wird auf der Passivseite der Vermögensrechnung eingestellt (Darstellung des Ressourcenverbrauchs). Sind die Aufwendungen höher als die Erträge führt dies zu einer Minderung des Eigenkapitals.

•              Finanzhaushalt/Finanzrechnung

              Die Finanzrechnung enthält alle ergebniswirksamen Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Geschäftstätigkeit (vergleichbar Verwaltungshaushalt) und alle Einzahlungen und Auszahlungen aus Investitions- und Finanzierungstätigkeit (vergleichbar Vermögenshaushalt):

              -              Ergebniswirksame Ein- und Auszahlungen

                            Jedem Konto in der Ergebnisrechnung, das bei einer Bebuchung einen Zahlungsmittelzufluss oder -abfluss veranlasst, ist ein entsprechendes Konto in der Finanzrechnung zugeteilt.

                            Beispiel:

                            Wird das Konto 4222000 (Beschaffung geringwertiger Vermögensgegenstände) in der Ergebnisrechung bebucht, wird im Hintergrund des KIRP-Systems eine weitere Buchung auf das Konto 7222000 der Finanzrechnung vorgenommen. Die Nummerierung unterscheidet sich lediglich an der ersten Ziffer. Mit Hilfe der Finanzrechnung überwacht die Kreiskasse die Ein- und Auszahlungen.

              -              Einzahlungen und Auszahlungen aus Investitions- und Finanzierungstätigkeit

                            Alle investiven Vorgänge (Investitionszuschüsse, Beschaffung von Vermögensgegenständen, Baumaßnahmen wie Gebäude, Straßen usw.) werden ebenfalls im Finanzhaushalt abgebildet. Da Vermögenspositionen der Bilanz betroffen sind hat in diesen Fällen jedes Bilanzkonto ein entsprechendes Finanzkonto. Vermögensmehrungen oder -minderungen betreffen also nicht die Ergebnisrechnung.

                            Beispiel:

                            Bei der Bebuchung des Bilanzkontos 0720000 (Betriebs- und Geschäftsausstattung) wird parallel das Konto 7831000 der Finanzrechnung (Auszahlungen für den Erwerb von beweglichen Vermögensgegenständen) mitbebucht. Ein direkter Zusammenhang bei der Nummerierung zwischen Bilanz- und Finanzkonto ist hier allerdings nicht mehr gegeben.

              Die Differenz aus Einzahlungen und Auszahlungen ergibt den Liquiditätssaldo, der auf der Aktivseite der Bilanz einzustellen ist (Darstellung des Geldverbrauchs).

•              Vermögensrechnung/Bilanz

              Die Vermögensrechnung entspricht der Bilanz mit Aktiva und Passiva (Darstellung der Bestände des Vermögens und der Schulden). Als Dritter Bestandteil des neuen Rechnungswesens verfügt sie über keine Planungskomponente.

III. Aktueller Stand der Vorbereitungsarbeiten zur Umstellung beim Ostalbkreis

Auch ohne verbindliche Vorgaben und Regelungen haben die Kommunalverwaltungen begonnen sich auf die geplante Umstellung vorzubereiten. Ein Schwerpunkt der Arbeiten ist die Aufstellung einer kommunalen Eröffnungsbilanz, in der das gesamte Vermögen dargestellt und bewertet wird.

•              Vermögensbewertung

              Auch die Landkreisverwaltung hat mit der Erfassung und Bewertung des beweglichen Vermögens frühzeitig begonnen und konnte die Inventarisierung im Frühjahr 2010 abschließen.

              Die Bewertung der kreiseigenen Gebäude (Verwaltungs- und Schulgebäude) konnte im Sommer 2010 fertig gestellt werden.

              Die rund 390 unbebauten Grundstücke sowie die Kreisstraßen sind erfasst - die genaue Bewertung wird derzeit erarbeitet. Es ist geplant, diese bis Januar 2011 abzuschließen.

•              Produktplan

              Mit der Einführung der Doppik wird auch die Struktur des Haushalts geändert. Kernstück des Haushaltsplanes sind zukünftig sog. Produkte, die die bisherigen Gliederungselemente „Unterabschnitte“ ablösen. Unter Produkten werden sämtliche Verwaltungsleistungen verstanden, die innerhalb eines Geschäftsbereiches erbracht werden. Dieser Ansatz soll ermöglichen, die Leistungen der Verwaltung unter den Gesichtspunkten Mengen, Kosten, Zeit und Qualität zu betrachten und Ergebnisse für die Steuerung des Verwaltungshandelns bereitzustellen.

              Das Ergebnis der „Arbeitsgemeinschaft Produktkennzahlen Baden-Württemberg“ ist ein verbindlich festgelegter Katalog von 481 Produkten. Der Produktplan ist in Produktbereiche, Produktgruppen und Produkte gegliedert.

              Beispiel: Gliederung im Produktbereich 21 - Schulträgeraufgaben

              Der Kommunale Produktplan deckt alle Bereiche der Kommunalverwaltung ab, so dass jede Verwaltung für sich entscheiden muss, welche Verwaltungsleistungen als Produkte zukünftig in den Haushalt aufzunehmen sind. In Zusammenarbeit mit den Geschäftsbereichen wird von der Kämmerei festgelegt, welche Produkte benötigt werden, um das Spektrum des jeweiligen Geschäftsbereiches so abzudecken, dass ausreichende Haushaltsinformationen zur Steuerung der Aufgaben vorliegen und Transparenz für die politischen Gremien gegeben ist.

•              Kontenplan

              Das doppische Sachkonto ähnelt in der Funktion der kameralen Gruppierung. Es strukturiert die verschiedenen Einnahme- und Ausgabearten innerhalb der Produkte.

              Der Vorschlag für den Kontenrahmen Baden-Württemberg befindet sich in der Überarbeitung und ist noch nicht verbindlich. Aus diesem Plan haben die Kommunen und Landkreise die für sie notwendigen Konten auszuwählen und innerhalb der Produkte und Kostenstellen Buchungsstellen zu generieren. Ähnlich zur VwV Gliederung und Gruppierung können bestimmte Nummerierungen auf die eigenen Bedürfnisse angepasst  bzw. erweitert werden. Für die Landkreisverwaltung wurde bereits ein Kontenplan im Entwurf erarbeitet.

              Beispiel:

              Die VwV Gliederung und Gruppierung (à Kameralistik) gibt für „Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände“ die Nummer 52 vor. Die weiteren 2 Stellen der 4-stelligen Gruppierungen kann die Verwaltung nach ihren Bedürfnissen erweitern.

              Vorgabe für Geräte,              Im Haushalt des Ostalbkreises sind angelegt:

              Ausstattungsgegenstände

              52 xx              52 00 - Geräte, Ausstattungsgegenstände

                            52 05 - Geräte IuK

                            52 10 - Reparatur, Wartung von Geräten

              Die Erträge und Aufwendungen sind im Kontenplan (à Doppik) nach anderen sachlichen Kriterien geordnet worden. Auch er gibt verschiedene Ordnungsnummern vor, gibt aber wie die VwV Gliederung und Gruppierung die Möglichkeit, die in der Regel 4-stellige Vorgabe für ein Sachkonto auf bis zu 7 Stellen zu erweitern:

              Vorgabe für              Im doppischen Haushalt werden angelegt:

              Bewirtschaftungskosten

              4241 xxx              4241 100 - Heizung (Wärme/Brennstoffe)

                            4241 200 - Reinigung und Winterdienst

                            4241 300 - Strom

                            4241 400 - Nebenkosten und Versicherungen

Im folgenden sind zwei Beispiele dargestellt - jeweils aus Sicht des kameralen und des doppischen Rechnungswesens:

Beispiel: Kauf eines Diktiergerätes für die Kämmerei (Ergebnisrechnung)

Bisher: à Haushaltsstellen

Sachbuchteil              Unterabschnitt              Gruppierung

1              .0300              .5200

(Verwaltungs-              (Finanzverwaltung)              (Geräte/Ausstattungsgegenstände)

haushalt)

Zukünftig: à Produktsachkonten

Produktnr.              Sachkonto

11.22.90              4222000 (Konto für Ergebnishaushalt)

              7222000 (Konto für Finanzhaushalt)

(Kostenstelle Kämmerei              (Erwerb geringwertiger Vermögens-

- Sachgebiet 1)              gegenstände)

Beispiel: Kauf eines Rasenmähers für ein Verwaltungsgebäude (Finanzrechnung)

Bisher: à Haushaltsstellen

Sachbuchteil              Unterabschnitt              Gruppierung

2              .0645              .9350

(Vermögens-              (Gebäude Ostalb-              (Bewegliche Vermögensgegenstände

haushalt)              kreishaus Aalen)              des Anlagevermögens)

Zukünftig: à Auftragssachkonten

Auftrag              Sachkonto

11240901              0720000 (Bilanzkonto)

              7831000 (Konto für Finanzhaushalt)

(Bebaute Grundstücke -              (Erwerb bewegliches Vermögens)

Ostalbkreishaus Aalen)

IV. Haushaltsstruktur/Bildung von Teilhaushalten

Die bisherige Gliederung des Haushaltsplans nach Aufgabenbereichen in Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte wird durch eine produktorientierte Gliederung ersetzt. Damit stehen zukünftig die von der Kommune erstellten Leistungen (Produkte) und die damit verbundenen Ziele im Vordergrund der Haushaltsgliederung.

Der Gesamthaushalt der Kommune (Ergebnis- und Finanzhaushalt) ist nach § 4 GemHVO in Teilhaushalte - also Budgets - zu gliedern. Dies setzt eine Untergliederung in mindestens zwei Teilhaushalte voraus. Die Teilhaushalte können nach den vorgegebenen Produktbereichen oder nach der örtlichen Organisation gegliedert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 u. 2 GemHVO).

Jeder Teilhaushalt bildet (mindestens) eine Bewirtschaftungseinheit (Budget). Budgets können auch unterhalb der Ebene des Teilhaushaltes gebildet werden. § 20 Abs. 1 GemHVO bestimmt, dass alle Aufwendungen im Ergebnishaushalt, die zu einem Budget gehören, gegenseitig deckungsfähig sind, wenn im Haushaltsplan nichts anderes bestimmt wird. Die Budgets sind jeweils einem Verantwortungsbereich zuzuordnen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 und 2 GemHVO).

Als einer der ersten Schritte muss sich die Kommune entscheiden, ob sie den Haushalt produktbereichsorientiert oder nach der örtlichen Organisation gliedern möchte:

·         Der Vorteil einer produktbereichsorientierten Darstellung ist die Stetigkeit des Haushalts. Evtl. künftige Organisationsänderungen wirken sich auf den Haushaltsplan nicht aus. Hier orientiert sich die Steuerung an den einzelnen Produkten bzw. an der Produktgruppe. Die Organisation ist nachrangig. Dies kann dazu führen, dass es mehrere Zuständigkeiten und keine klare Verantwortung bei einem Produkt gibt.

              Beispiel (nach produktbereichsorientierter Gliederung):

              So werden alle Produkte des Produktbereichs 11 (Innere Verwaltung) bei einer produktbereichsorientierten Darstellung dem Teilhaushalt 1 zugeordnet. Dieser würde dann u. a. Aufgaben der Geschäftsbereiche Personal und Organisation (Dezernat I), der Kämmerei (Dezernat II) und der Rechnungsprüfung (Stabsstelle 03) beinhalten. Wenn zukünftig die Teilhaushalte ein großes Budget bilden stellt sich die Frage, welcher Geschäftsbereich federführend für das Budget verantwortlich ist. Andererseits könnte ein solches Budget unabhängig von der Organisation und vom Zuschnitt der Geschäftsbereiche bestehen bleiben.

·         Bei einer nach der örtlichen Organisation produktorientierten Darstellung ist von Vorteil, dass die Zuständigkeit und Verantwortlichkeit nach der Aufbauorganisation abgebildet wird. Die Teilhaushalte (Budgets), d. h. die dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung liegen in einer Hand. Nachteil ist hier, dass spätere Organisationsänderungen in den Haushaltsplan eingebaut werden müssen. Ein Mehrjahresvergleich der Teilhaushalte kann dadurch erschwert werden. Ein Vergleich auf Produktbereichs- oder Produktgruppenebene ist aufgrund der Übersicht nach § 4 Abs. 5 GemHVO dennoch gewährleistet. Erfahrungen in anderen Bundesländern zeigen, dass Organisationsänderungen möglichst schon bei der Haushaltsplanaufstellung vorgenommen werden sollen und die Kämmerei frühzeitig zu informieren ist.

              Beispiel (Gliederung nach örtlicher Organisation):

              Die einzelnen Produktgruppen werden jeweils den Geschäftsbereichen zugeteilt, die diese Aufgaben erledigen. Somit bildet dann der Teilhaushalt 1, der mit dem Dezernat 1 gleichzusetzen ist, ein Budget mit allen Aufgaben, die im Dezernat 1 erledigt werden. Produktbereiche wie 11.13 (Rechnungsprüfung),11.22 (Finanzverwaltung, Kasse), 11.23 (Justiziariat) usw. sind dann in diesem Teilhaushalt nicht mehr enthalten. Ändert sich jedoch der Aufgabenzuschnitt der Dezernate, müssen die Teilhaushalte angepasst werden.

Die Festlegung der Gliederungsart des Gesamthaushalts in Teilhaushalte obliegt dem Kreistag. Die Kämmerei empfiehlt die Gliederung nach der örtlichen Organisation, die sich an den bestehenden Dezernaten, Geschäftsbereichen und Stabsstellen orientiert. Die Vorteile der klar geregelten Zuständigkeit für einzelne Produktbereiche bzw. Produkte überwiegen gegenüber den möglichen Nachteilen bei einer Organisationsänderung. Bei einer Gliederung nach Produktbereichen ergeben sich bei einer großen Verwaltung bei der Mittelbewirtschaftung Überschneidungen, die über Geschäftsbereiche hinweg nur schwer auflösbar sind.

Beide Varianten - produktbereichsorientierte (Anlage 1) bzw. organisationsbezogene Gliederung (Anlage 2) - sind in der Anlage dargestellt. Die Bezeichnungen der Produktbereiche und der Produktgruppen orientieren sich an den Vorgaben des Kommunalen Produktplans Baden-Württemberg.

V. Umstellung der KIRP-Software/Unterstützung durch die KIRU Ulm-Reutlingen

Die Landkreisverwaltung setzt seit dem Jahr 2003 die Finanzsoftware KIRP ein, die über den KIRU-Zweckverband Reutlingen-Ulm bereitgestellt wird. Das KIRP wurde vom Hersteller auf die doppischen Erfordernisse vorbereit und ist bei Kommunen in der gesamten Bundesrepublik Deutschland bereits mehrere Jahre als Doppik-Version im Einsatz. Eine Neubeschaffung der Finanzsoftware ist aufgrund der Umstellung auf die Doppik nicht erforderlich.

Für eine Vielzahl von Fachanwendungen in den Geschäftsbereichen gibt es für verschiedenste Zwecke spezielle Softwareprodukte - sog. Vorverfahren -, die bei entsprechender Anbindung Datensätze an das KIRP weitergeben und Anordnungsbuchungen auslösen können. Die Daten des jeweiligen Softwareprogramms müssen in einem bestimmten Format ausgegeben werden, so dass sie für KIRP lesbar sind. Ob Anpassungsarbeiten an den Softwareprodukten erforderlich sind, wird vom Geschäftsbereich IuK und dem Geschäftsbereich Kämmerei mit den Herstellerfirmen geklärt. Es kann aber davon ausgegangen werden, dass die Softwareprodukte an KIRP angebunden werden können.

Finanzierung und Folgekosten

Die Vermögenserfassung und -bewertung (Inventarisierung und Anlagenbuchhaltung) sowie der Aufbau der doppischen Struktur (Produkt- und Kontenplan, der Kosten- und Leistungsrechnung, Kassenstammdaten) wird von der Kämmerei mit bestehendem Personal durchgeführt. Externe Beratungsleistungen sind nicht vorgesehen.

Nach erster Schätzung liegen die Gesamtkosten für den Einsatz von KIRP-Doppik nur geringfügig über den Kosten für KIRP-Kameralistik. Durch die automatisierte Verbuchung der Abschreibungen über das Modul Anlagebuchhaltung sowie die Verteilung der Gemeinkosten auf die einzelnen Produkte wird sich die Zahl der Buchungsbewegungen etwas erhöhen, so dass die Planansätze angepasst werden müssen.

Aus dem Haushalt 2010 stehen für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik 60.000 EUR zur Verfügung, darüber hinaus sind im Haushalt 2011

50.000 EUR eingestellt.

Anlagen

Anlage 1 - Bildung von Teilhaushalten - orientiert nach der örtlichen Organisation

Anlage 2 - Bildung von Teilhaushalten - orientiert nach Produktbereichen

Sichtvermerke